美國(guó)对俄罗斯的行业制裁最早可(kě)追溯至2014年。克里米亚事件爆发后，美國(guó)开始对俄罗斯的能(néng)源、金融、國(guó)防或相关物(wù)资行业实施行业制裁。2022年俄乌冲突爆发后，美國(guó)陆续将技术、航空航天、電(diàn)子、海事、量子计算、金属与采矿、建筑、工程、施工、制造、交通、审计、信托、公司组建、管理(lǐ)咨询行业纳入了行业制裁范围，并根据该行业对俄罗斯经济的重要性与影响力，对不同行业施加了不同的限制措施。在执法层面，由于行业制裁的措施之丰富，美國(guó)执法机关以违反行业制裁為(wèi)由对相关主體(tǐ)实施制裁的情形也愈发普遍。以美國(guó)于2024年2月23日实施的最新(xīn)一轮涉俄制裁為(wèi)例。在该轮制裁中，美國(guó)共制裁了576个主體(tǐ)，其中至少70%主體(tǐ)受到的制裁均為(wèi)行业性限制（含中國(guó)企业）。鉴此，中國(guó)企业在开展涉俄业務(wù)时，除审查交易相对方带来的风险外，交易本身所处的行业制裁风险也是企业需要重点关注的境外合规风险之一。

一、美國(guó)涉俄行业制裁概述

美國(guó)涉俄行业制裁的法律依据主要集中于第13662号总统行政令、第14024号总统行政令、第14071号总统行政令及相关决定（Determination）与指令（Directive），以及第14066号总统行政令。

美國(guó)目前针对俄罗斯实施的行业限制措施可(kě)分(fēn)為(wèi)以下两类：

（一）针对存在“美國(guó)元素"的某些交易的禁止性规定

1. 禁止从美國(guó)或由美國(guó)主體(tǐ)向俄罗斯的任何主體(tǐ)直接或间接出口、再出口、销售或提供会计、信托、公司组建、管理(lǐ)咨询、量子计算、建筑、工程以及铝、铜或镍收購(gòu)相关服務(wù)。[1]

2. 禁止美國(guó)主體(tǐ)在俄罗斯能(néng)源行业进行新(xīn)投资。[2]

（二）针对任何主體(tǐ)（包括不存在“美國(guó)连接点"的非美國(guó)主體(tǐ)）的一般性行业制裁

美國(guó)针对俄罗斯的一般性行业制裁措施主要是指限制任何主體(tǐ)（非美國(guó)主體(tǐ)）在俄罗斯能(néng)源、國(guó)防或相关物(wù)资、金融服務(wù)、技术、航空航天、電(diàn)子、海事、量子计算、金属与采矿、会计、信托、公司组建、管理(lǐ)咨询、建筑、工程、施工、制造以及交通行业内运营（operate）或曾经运营，否则可(kě)能(néng)会被认定為(wèi)系在该俄罗斯行业内运营的主體(tǐ)。该主體(tǐ)届时可(kě)能(néng)会面临以下后果：（1）被列入行业制裁识别清单（Sectoral Sanctions Identifications List，下称“SSI清单"）、往来账户或通汇账户制裁清单（List of Foreign Financial Institutions Subject to Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions，下称“CAPTA清单"）或非SDN菜单式制裁清单（Non-SDN Menu-Based Sanctions List，下称“NS-MBS清单"），限制其开展某些存在“美國(guó)元素"的交易，例如，限制美國(guó)主體(tǐ)或在美國(guó)境内与其开展某些新(xīn)债務(wù)或股权交易，禁止美國(guó)主體(tǐ)或在美國(guó)境内直接或间接提供、出口或再出口货物(wù)、服務(wù)（金融服務(wù)除外）或技术以支持某些深水、北极近海或页岩项目的勘探或生产，限制美國(guó)金融机构為(wèi)受制裁主體(tǐ)开立或维持往来账户或通汇账户（具體(tǐ)制裁后果需依据所处行业进一步判断）；或（2）被列入特别指定國(guó)民(mín)名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，下称“SDN名单"），其在美國(guó)境内的、今后将进入美國(guó)境内的或者现在或今后由任何美國(guó)主體(tǐ)占有(yǒu)或控制的所有(yǒu)财产和财产权益，且不得转让、支付、出口、提取或以其他(tā)方式交易该等财产和财产权益。在执法层面，俄乌冲突爆发后，美國(guó)主要依据第14024号总统行政令及其相关决定与指令实施行业制裁，故企业需要重点关注被列入SDN名单、CAPTA清单以及NS-MBS清单的风险。

此外，还需特别注意三点：第一，SDN名单、SSI清单、CAPTA清单均适用(yòng)50%规则，也即，如果企业被列入前述制裁清单，由其直接或间接合计持有(yǒu)50%或以上所有(yǒu)权的任何实體(tǐ)也会受到同样的制裁，即使该主體(tǐ)未被列入该清单。第二，如果企业被列入SDN名单，向该企业提供“实质性帮助"的其他(tā)主體(tǐ)也可(kě)能(néng)被列入SDN名单，该企业的其他(tā)交易伙伴可(kě)能(néng)因此拒绝与其开展交易。第三，如果企业因在俄罗斯技术、國(guó)防和相关物(wù)资、建筑、航空或制造行业运营或曾经运营而受到制裁，因美國(guó)现行法律法规限制非美國(guó)金融机构為(wèi)或代表该受制裁主體(tǐ)实施或促进任何重大交易，[3]故该企业在寻找愿意為(wèi)其进行贷款或汇款的银行时可(kě)能(néng)会存在一定的困难。

二、在涉俄制裁行业内运营相关实務(wù)案例解读

与其他(tā)次级制裁情形一样，美國(guó)对俄罗斯的一般性行业制裁所适用(yòng)的主體(tǐ)并非仅有(yǒu)美國(guó)主體(tǐ)，还包括非美國(guó)主體(tǐ)，而这也體(tǐ)现了美國(guó)经济制裁體(tǐ)系下“長(cháng)臂管辖"的特点。故对于中國(guó)企业而言，在开展涉俄业務(wù)时，即使该交易不存在“美國(guó)元素"，也需要注意遵守美國(guó)对俄罗斯的一般性行业限制规则，避免在俄罗斯的能(néng)源、國(guó)防或相关物(wù)资、金融服務(wù)、技术、航空航天、電(diàn)子、海事、量子计算、金属与采矿、会计、信托、公司组建、管理(lǐ)咨询、建筑、工程、施工、制造以及交通行业内实施任何运营行為(wèi)。

然而，就何种行為(wèi)构成“运营行為(wèi)"，美國(guó)现有(yǒu)的经济制裁法律法规并未进一步明确其内涵与外延。在《美國(guó)布莱克法律辞典》中，operate包含“to run a business"（即“经营生意"或“做生意"）的意思。在实務(wù)中，被美國(guó)执法机关认定為(wèi)“运营行為(wèi)"的，不仅包括直接在该行业内经营企业的行為(wèi)，还包括向该行业提供相关物(wù)资或提供运输等其他(tā)关联服務(wù)等间接参与行业运营的行為(wèi)。前者多(duō)见于俄罗斯主體(tǐ)，而后者多(duō)见于非俄罗斯主體(tǐ)。据统计，截至目前，因在俄罗斯受制裁行业运营而受到制裁的中國(guó)企业共17家，集中于海事行业、金属和采矿行业、航空行业、技术行业、國(guó)防或相关物(wù)资行业、電(diàn)子行业。

总结过往案例，就非俄罗斯主體(tǐ)而言，被美國(guó)监管机关认定為(wèi)“在受制裁行业运营"的行為(wèi)主要可(kě)概括為(wèi)以下三种：（1）向受制裁行业提供行业相关物(wù)资、技术；（2）向受制裁行业的主體(tǐ)运输相关物(wù)资；（3）為(wèi)受制裁行业提供与美國(guó)制裁目标相悖的服務(wù)。具體(tǐ)通过以下三个案例进一步讲述。

（一）中國(guó)公民(mín)Hu Xiaoxun涉美制裁案[4]

2023年12月12日，美國(guó)财政部海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，下称“OFAC"）制裁了以Hu Xiaoxun（下称“Hu"）為(wèi)中心的跨國(guó)武器采購(gòu)网络，并以在俄罗斯國(guó)防或相关物(wù)资行业运营或曾经运营為(wèi)由将Hu列入SDN名单，冻结其在美國(guó)境内的、今后将进入美國(guó)境内的或者现在或今后由任何美國(guó)主體(tǐ)占有(yǒu)或控制的所有(yǒu)财产和财产权益。

在本案中，Hu通过其在中國(guó)的私人國(guó)防公司Jarvis HK Co.和整个关系网络向俄罗斯出售中國(guó)制造的武器和技术。具體(tǐ)而言，Hu利用(yòng)该网络，规避了美國(guó)的制裁以及中國(guó)对军事相关物(wù)资的出口管制，為(wèi)俄罗斯客户和中间商(shāng)采購(gòu)中國(guó)制造的军用(yòng)物(wù)资和技术（包括无人机和相关部件）提供了便利，具體(tǐ)行為(wèi)包括：（1）与俄罗斯客户进行常规武器和電(diàn)子元件的交易，交易标的包括数千美元的弹药、数十万美元的闲置弹药、数百万美元的半导體(tǐ)微芯片制造设备；（2）协调由其他(tā)中介公司经第三國(guó)运输等方式混淆中國(guó)制造产品的最终用(yòng)户，试图掩盖客户身份；（3）与巴基斯坦同伙两名武器交易商(shāng)以及俄罗斯同伙合作，协调销售方案，制定俄罗斯國(guó)内军品生产计划，并代表俄罗斯军事和國(guó)防部门采購(gòu)各种中國(guó)武器和技术。鉴此，OFAC认為(wèi)，Hu的上述行為(wèi)构成了在俄罗斯國(guó)防或相关物(wù)资行业运营的行為(wèi)，违反了美國(guó)第14024号总统行政令相关规定。

（二）香港Kobi公司涉美制裁案[5]

2023年12月12日，OFAC以在俄罗斯國(guó)防或相关物(wù)资行业运营為(wèi)由制裁了一家总部位于中國(guó)香港的企业Kobi International Company（下称“Kobi公司"），将其列入SDN名单，冻结其在美國(guó)境内的、今后将进入美國(guó)境内的或者现在或今后由任何美國(guó)主體(tǐ)占有(yǒu)或控制的所有(yǒu)财产和财产权益。

在本案中，Kobi公司协助向受到美國(guó)制裁的俄罗斯军事或國(guó)防部门人员运输了数千批货物(wù)，其中许多(duō)是敏感電(diàn)子零件。此外，该公司為(wèi)了代表俄罗斯的采購(gòu)代理(lǐ)获取電(diàn)子零件规避了出口管制规则。故OFAC认為(wèi)前述行為(wèi)构成在俄罗斯國(guó)防或相关物(wù)资行业运营行為(wèi)，违反了美國(guó)第14024号总统行政令相关规定。

（三）迪拜Huriya公司系列涉美制裁案[6]

2023年5月19日，OFAC以在俄罗斯金融服務(wù)行业运营為(wèi)由制裁了一家迪拜的金融公司Huriya Private FZE LLE（下称“Huriya公司"）及其创始人兼首席执行官John Desmond Hanafin，将其列入SDN名单，并冻结其在美國(guó)境内的、今后将进入美國(guó)境内的或者现在或今后由任何美國(guó)主體(tǐ)占有(yǒu)或控制的所有(yǒu)财产和财产权益。

在本案中，Huriya公司是一家专注于私募股权与公司结构重组的企业，主要从事向阿联酋转移俄罗斯资金以及相关洗钱活动。OFAC发现，自2022年俄乌战争爆发以来，Huriya公司迅速将俄罗斯资产转移到可(kě)以规避制裁的另一资产结构中。此外，该公司还帮助俄罗斯的高资产净值人士以假名購(gòu)买非俄罗斯护照，以规避金融审查和制裁。故OFAC认為(wèi)，该公司的前述行為(wèi)与美國(guó)对俄罗斯金融行业的制裁目的相悖，构成在俄罗斯金融服務(wù)行业运营的行為(wèi)。

另外，由于Huriya公司的创始人兼首席执行官John Desmond Hanafin协助将俄罗斯资金通过Huriya公司转入阿联酋，并在腐败政府官员的协助下，為(wèi)希望隐藏俄罗斯國(guó)籍的俄罗斯客户購(gòu)买了假护照，OFAC认為(wèi)该行為(wèi)亦构成在俄罗斯金融服務(wù)行业运营的行為(wèi)，故一并制裁了该个人。

从上述三个案例中不难看出，在执法层面，OFAC对于“运营行為(wèi)"的定性是相对宽泛的，基本可(kě)以涵盖与该行业有(yǒu)关的全部关键行為(wèi)。此外，与“实质性帮助"的次级制裁情形一样，OFAC在认定某行為(wèi)是否属于运营行為(wèi)以及是否将该主體(tǐ)指定為(wèi)在该行业内运营的主體(tǐ)时，拥有(yǒu)较大的自由裁量权。

三、对中國(guó)企业的应对建议

（一）全面审查与评估在涉俄制裁行业运营的交易风险

与受制裁主體(tǐ)交易相同，在俄罗斯受制裁行业运营而受到美國(guó)制裁的企业也可(kě)能(néng)会被列入SDN名单，且因该制裁具有(yǒu)次级制裁效力，被列入该名单的企业与其他(tā)商(shāng)业伙伴的交易可(kě)能(néng)会因此受阻。故企业在开展涉俄业務(wù)前，需要全面审慎评估该业務(wù)是否存在“在俄罗斯受制裁行业内运营"的风险。具體(tǐ)而言，企业在开展风险评估时，需要重点审查以下事项：（1）该项目所处行业本身是否為(wèi)受美國(guó)制裁的行业；（2）该交易的相对方是否已经被OFAC认定為(wèi)系在受制裁行业内运营的主體(tǐ)；（3）企业在整个项目或者交易链中的具體(tǐ)行為(wèi)与角色是否可(kě)能(néng)构成在俄罗斯受制裁行业运营的行為(wèi)。

（二）在交易合同中加入完整的制裁合规条款以及相应合同保护与退出机制

在当前美西方对俄罗斯的制裁大环境下，在涉俄业務(wù)合同中纳入制裁合规条款是必不可(kě)少的一个环节。企业在设置制裁合规条款时，不仅需要考虑合同主體(tǐ)被列入SDN名单的制裁情形，还应当考虑交易主體(tǐ)被列入SSI清单、CAPTA清单以及NS-MBS清单对交易产生的风险和影响。同样地，在设置合同退出条款时，企业也需要一并考虑交易主體(tǐ)被列入SSI清单、CAPTA清单以及NS-MBS清单时的合同保护与退出机制。

（三）加强企业内部的制裁合规培训

在开展涉俄业務(wù)前，一線(xiàn)业務(wù)人员可(kě)能(néng)需要会同法務(wù)人员对项目的整體(tǐ)制裁风险予以评估，多(duō)数情况下可(kě)能(néng)还需要参与合规条款起草(cǎo)与谈判。这些都要求相关业務(wù)人员能(néng)够准确理(lǐ)解与解读美國(guó)经济制裁法律法规，明确其内涵与外延。鉴此，企业需要加强对相关风险评估与审查人员（包括一線(xiàn)业務(wù)人员、法律合规人员、高级管理(lǐ)层等）的制裁合规培训，提升相关人员的合规意识与专业性，使其能(néng)够准确理(lǐ)解与把握涉俄业務(wù)的红線(xiàn)、底線(xiàn)，对业務(wù)可(kě)能(néng)涉及的风险保持一定的敏感性，全面把控项目风险。

（四）密切追踪美國(guó)涉俄制裁动态，建立同业信息交流机制

美國(guó)涉俄行业制裁往往具有(yǒu)较强的行业性。故保证同行间信息交流的畅通有(yǒu)助于中國(guó)企业及时掌握最新(xīn)的涉俄行业制裁动态。中國(guó)企业可(kě)以尝试建立同业间的合规信息交流机制，紧密追踪美國(guó)涉俄制裁动态，定期就相关内容进行交流，探讨合规风险与应对措施。必要时，也可(kě)邀请专业人士一同参与，从多(duō)角度分(fēn)析可(kě)能(néng)出现的风险漏洞，提早防范布局。

[注] 

[1] 第14071号总统行政令及相关决定。

[2] 第14066号总统行政令。

[3] 第14114号总统行政令。

[4] https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1978。

[5] https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1978。

[6] https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1494。