农村、农业、农民(mín)的“三农"发展是二十大擘画的中國(guó)式现代化以及推进中华民(mín)族伟大复兴的改革基本盘，乡村振兴战略更是新(xīn)时代做好“三农"工作的总抓手。创新(xīn)农业生产模式，加强农业基础设施建设是加快农业农村现代化，建设产业韧性强、竞争能(néng)力强的农业强國(guó)的重要工作。而在提升农业设施水平和装备能(néng)力的同时，根据國(guó)家法律和政策的要求，还应对耕地保护加强用(yòng)途管控。如根据《土地管理(lǐ)法》的规定，我國(guó)实行土地用(yòng)途管制制度，土地用(yòng)途主要分(fēn)為(wèi)农用(yòng)地、建设用(yòng)地和未利用(yòng)地三大类。农用(yòng)地是指直接用(yòng)于农业生产的土地，包括耕地、林地、草(cǎo)地、农田水利用(yòng)地、养殖水面等，而建设用(yòng)地则指建造建筑物(wù)、构筑物(wù)的土地。因此在用(yòng)途管制和耕地特殊保护制度的基础上，如果需要使用(yòng)农用(yòng)地进行建设，均应当办理(lǐ)农用(yòng)地转用(yòng)手续。但实际中，在农用(yòng)地的规划用(yòng)途之下，并非完全排除了农用(yòng)地的建设用(yòng)途，也即在特殊用(yòng)地情况下，存在无需办理(lǐ)转用(yòng)手续即可(kě)进行建设使用(yòng)的土地类型。因此本文(wén)拟从农用(yòng)地中两种相对冷门的用(yòng)地“设施农业用(yòng)地"以及“农村道路"入手，探究这两种农用(yòng)地所涉的建设用(yòng)途及其可(kě)行性。

1. 设施农业用(yòng)地的概念

“设施农业用(yòng)地"，顾名思义是用(yòng)于建造农业生产设施的土地，根据《土地利用(yòng)现状分(fēn)类》（GB/T 21010-2017），设施农用(yòng)业地指以下四类用(yòng)地：(1)直接用(yòng)于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用(yòng)地；(2)直接用(yòng)于作物(wù)栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用(yòng)地；(3)直接用(yòng)于设施农业项目辅助生产的设施用(yòng)地；(4)晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用(yòng)地。

设施农业用(yòng)地的相关概念几经沿革，其最早来源于集體(tǐ)经济组织及农民(mín)等兴办规模化畜禽养殖所需用(yòng)地的性质界定及管理(lǐ)模式，规定于2007年國(guó)土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有(yǒu)关用(yòng)地政策的通知》（國(guó)土资发〔2007〕220号，现已失效）：“畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用(yòng)地，按照农用(yòng)地管理(lǐ)，不需办理(lǐ)农用(yòng)地转用(yòng)审批手续；…"此后随着农村基础条件以及生产水平的不断发展，设施农用(yòng)地的相关政策也不断更新(xīn)，根据2019年自然资源部和农业农村部发布的《关于设施农业用(yòng)地管理(lǐ)有(yǒu)关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号，以下简称“4号文(wén)"），设施农业用(yòng)地的最新(xīn)概念為(wèi)：“设施农业用(yòng)地包括农业生产中直接用(yòng)于作物(wù)种植和畜禽水产养殖的设施用(yòng)地。其中，作物(wù)种植设施用(yòng)地包括作物(wù)生产和為(wèi)生产服務(wù)的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分(fēn)拣包装、保鲜存储等设施用(yòng)地；畜禽水产养殖设施用(yòng)地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用(yòng)地，不包括屠宰和肉类加工场所用(yòng)地等。"4号文(wén)将过往相关概念用(yòng)语进行了梳理(lǐ)整合，并且也将“设施"的概念进一步划定清晰，明确将设施限定為(wèi)“作物(wù)生产"和“為(wèi)生产服務(wù)"以及“与生产直接关联"的设施。在地方层面，许多(duō)地方（包括北京、山(shān)东、辽宁、湖(hú)南等）有(yǒu)关设施农业用(yòng)地管理(lǐ)的相关规定[1]则是综合了4号文(wén)以及《土地利用(yòng)现状分(fēn)类》的定义，将设施农业用(yòng)地划定為(wèi)生产设施用(yòng)地和辅助设施用(yòng)地两大类。此外，不同于既往规定中对于用(yòng)地规模的统一限制，该4号文(wén)将各类设施农业用(yòng)地规模设定权限下放至各省（區(qū)、市），由当地自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理(lǐ)确定。

就设施农业用(yòng)地的语称使用(yòng)而言，在4号文(wén)之前，“设施农业用(yòng)地"均称為(wèi)“设施农用(yòng)地"，自4号文(wén)始，改称為(wèi)“设施农业用(yòng)地"。目前《土地利用(yòng)现状分(fēn)类》仍使用(yòng)“设施农用(yòng)地"语称。筆(bǐ)者理(lǐ)解，4号文(wén)对于语称的改变是為(wèi)贴近设施农业的发展政策趋势，对于有(yǒu)关的法律文(wén)件及概念进行的规范化调整，其指称的用(yòng)地类型和基本含义与设施农用(yòng)地不存在实质性差别，目前，两种语称在法律文(wén)件中均有(yǒu)使用(yòng)，因此，本文(wén)对于两种语称同等使用(yòng)，且本文(wén)中使用(yòng)的“设施农用(yòng)地"与“设施农业用(yòng)地"具有(yǒu)相同含义。

2. 设施农业用(yòng)地用(yòng)于建设用(yòng)途的相关政策要点梳理(lǐ)

（1）设施农业用(yòng)地建设用(yòng)于建设用(yòng)途所需取得的相关手续

根据《土地利用(yòng)现状分(fēn)类》（GB/T 21010-2017），设施农用(yòng)地属于农用(yòng)地。并根据4号文(wén)的规定，设施农业属于农业内部结构调整。因此，设施农用(yòng)地上建造农业生产相关的设施无须履行农用(yòng)地转用(yòng)手续。

此外，根据4号文(wén)的规定：“设施农业用(yòng)地由农村集體(tǐ)经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可(kě)动工建设。"上述规定具體(tǐ)划定了乡镇和县两级政府的审核权限范围，一方面确立了设施农业用(yòng)地的乡镇级备案制度，同时也明确了如涉及补划基本农田情形的，需由县级有(yǒu)关部门同意。就设施农业用(yòng)地的具體(tǐ)备案手续而言，许多(duō)省份出台了相关政策进行规范，我们总结其中涉及的要点包括：

A. 须提供农业设施的建设方案[2]；

B. 需与集體(tǐ)经济组织签署用(yòng)地协议（涉及土地经营权流转的，需先行与土地承包权人或经营权人签订土地经营权流转合同）；

C. 需提供土地复垦的相关文(wén)件（包括土地复垦要求、复垦承诺、缴纳复垦保证金、复垦措施等）；

D. 需审核是否符合使用(yòng)耕地和永久基本农田条件、审核是否需落实占卜平衡[3]。

实操中，各地存在大量对于基本农田未批先建的案例，如湖(hú)南省某市仅2021年度因占用(yòng)基本农田而拆除的设施农业项目即达上百宗[4]。因此，如企业拟投建设施农业相关项目的，应当重视并且关注当地的土地流转、批建及备案流程，以避免出现未办理(lǐ)相关手续而带来的法律风险。

（2）使用(yòng)设施农用(yòng)地进行建设须遵守各地方的用(yòng)地规模要求

尽管根据上文(wén)分(fēn)析，设施农业用(yòng)地无须履行农用(yòng)地转用(yòng)手续，但是对于利用(yòng)设施农用(yòng)地建设农业设施的种类和规模均有(yǒu)一定的限制。根据4号文(wén)的规定：“各类设施农业用(yòng)地规模由各省（區(qū)、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理(lǐ)确定。…"现阶段各省对设施农业用(yòng)地的规模（面积、楼层、通道大小(xiǎo)）规定不尽相同，如涉及设施农业用(yòng)地的建设使用(yòng)，需关注该等地方上的用(yòng)地规模限制[5]。

（3）设施农用(yòng)地的建设管理(lǐ)——上图入库

根据《自然资源部办公厅关于设施农业用(yòng)地上图入库有(yǒu)关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328号）的规定，自然资源部研究开发了“设施农业用(yòng)地监管系统"，要求设施农业用(yòng)地上图入库，纳入自然资源“一张图"监管。

根据规定，设施农业用(yòng)地上图入库范围以省级落实4号文(wén)件具體(tǐ)实施办法明确的设施农业用(yòng)地范围為(wèi)准，包括作物(wù)种植、畜禽养殖、水产养殖等用(yòng)地情形。其中，直接利用(yòng)耕地耕作层或其他(tā)农用(yòng)地表层土壤进行农业生产的普通塑料大棚、下挖覆土式大棚、普通日光温室和非硬化的养殖坑塘用(yòng)地可(kě)不纳入上图入库范围，但配建的耳房、看护房、管理(lǐ)房等应纳入上图入库范围。

入库时，须以设施项目為(wèi)单位，在取得用(yòng)地、设施建成和变更三个阶段通过“设施农业用(yòng)地监管系统"上图入库，通过该系统对设施农业用(yòng)地项目上的建设情况进行动态监控，该监管系统已于2020年8月31日正式运行。

（4）设施农业用(yòng)地的政策红線(xiàn)：禁止“非农化"、“非粮化"

根据现有(yǒu)的政策口径，各类文(wén)件对于设施农业用(yòng)地的农业生产及辅助用(yòng)途限定非常严格，不存在利用(yòng)设施农业用(yòng)地拓展涉及非农建设用(yòng)途的空间地带。

如根据4号文(wén)的规定，“设施农业用(yòng)地被非农建设占用(yòng)的，应依法办理(lǐ)建设用(yòng)地审批手续，原地类為(wèi)耕地的，应落实占补平衡。"又(yòu)如根据《國(guó)務(wù)院办公厅关于坚决制止耕地“非农化"行為(wèi)的通知》，其中“五、严禁违规占用(yòng)耕地从事非农建设。加强农村地區(qū)建设用(yòng)地审批和乡村建设规划许可(kě)管理(lǐ)，坚持农地农用(yòng)。不得违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等。巩固‘大棚房’问题清理(lǐ)整治成果，强化农业设施用(yòng)地监管。"对于位于粮食生产功能(néng)區(qū)内的设施农业用(yòng)途限定则更為(wèi)严格，如根据《國(guó)務(wù)院办公厅关于防止耕地“非粮化"稳定粮食生产的意见》的规定，“不得违规在粮食生产功能(néng)區(qū)内建设种植和养殖设施"

除上述國(guó)家规定外，各省的设施农业用(yòng)地管理(lǐ)规定也不同详略程度的列举了部分(fēn)禁止的“非农化行為(wèi)"，以北京市《关于加强和规范设施农业用(yòng)地管理(lǐ)的通知》為(wèi)例：“严肃查处设施农业用(yòng)地非农化行為(wèi)，禁止以设施农业名义违规使用(yòng)设施农业用(yòng)地，严禁超标准建设农业设施，严禁将农业设施改建、扩建用(yòng)于‘私家庄园’、别墅、度假酒店(diàn)等。对于经营性粮食存储、农产品加工、农产品交易场所，以农业為(wèi)依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐和住宅，各类农业园區(qū)或农业大棚中建设的住宅、餐饮、娱乐、会议、住宿、停車(chē)场、冷链、展销场所，屠宰和肉类加工场所不予备案，严格按照建设用(yòng)地管理(lǐ)。"

3. 设施农业用(yòng)地的建设用(yòng)途的边界

尽管相较于建设用(yòng)地的使用(yòng)条件，设施农业用(yòng)地在用(yòng)地审批和建设手续方面有(yǒu)着更為(wèi)简便的优点，但是综合上文(wén)分(fēn)析，就目前的政策倾向来看，设施农业用(yòng)地主要用(yòng)于建设与农业直接生产或与农业生产相关的建筑或设施，其在土地用(yòng)途、建筑和设施的种类、用(yòng)途、规模等方面均有(yǒu)明确的限制。并且國(guó)家还在通过对于设施农业用(yòng)地的取得、建设、使用(yòng)的全流程電(diàn)子化管理(lǐ)等手段，不断强化设施农业用(yòng)地的农业用(yòng)途属性，使得实操层面对于设施农业用(yòng)地利用(yòng)被限制在农业生产范畴之内，因此利用(yòng)设施农业用(yòng)地进行住宅、旅游、娱乐、商(shāng)业等的建设开发尚不具备可(kě)行性和政策空间。故如企业在投建相关项目中如涉及设施农业用(yòng)地的，应当关注其土地用(yòng)途限制，及时办理(lǐ)农用(yòng)地转用(yòng)手续。

当然，随着全面推进乡村振兴战略的部署，加快农业农村现代化意见的优先实施，设施农业作為(wèi)一种现代化集约型农业生产手段必将受到更多(duō)的政策重视和倾斜，其依托温室技术、综合环境调控设备等工业化生产手段，可(kě)以大幅提高农业生产的质量和效率，在未来农业发展中具有(yǒu)广阔的前景。

除上述的设施农业用(yòng)地之外，符合一定条件的农村道路也可(kě)利用(yòng)农用(yòng)地进行建设。一般而言，公路和城市道路建设所使用(yòng)的土地用(yòng)途均為(wèi)建设用(yòng)地，本文(wén)所探讨的农村道路特指纳入农用(yòng)地管理(lǐ)，主要為(wèi)服務(wù)农业生产提供通路，不纳入國(guó)家路网體(tǐ)系管理(lǐ)维护的道路种类。其建设审批手续相对简化，流程较為(wèi)便利，但相关规定较少，筆(bǐ)者拟在本文(wén)中根据可(kě)搜集到的有(yǒu)关规定和信息进行简要梳理(lǐ)。

1. 概念及用(yòng)地分(fēn)类

根据我國(guó)最新(xīn)《土地利用(yòng)现状分(fēn)类》（GB/T21010-2017）的分(fēn)类标准，农村道路是指“在农村范围内，南方宽度≥1.0m、≤8m，北方宽度≥2.0m、≤8m，用(yòng)于村间、田间交通运输，并在國(guó)家公路网络體(tǐ)系之外，以服務(wù)于农村农业生产為(wèi)主要用(yòng)途的道路（含机耕道）"。在土地利用(yòng)现状分(fēn)类与《土地管理(lǐ)法》“三大类"对照表中，农村道路属于农用(yòng)地。

除上述文(wén)件外，目前我國(guó)國(guó)家层面尚未有(yǒu)其他(tā)法律或层级较高的法律文(wén)件对于农村道路的概念及其建设和管理(lǐ)要求进行明确规定。

2. 公路、城市道路以及相关用(yòng)地等概念辨析

农村道路作為(wèi)一种直接使用(yòng)农用(yòng)地进行建设的道路与其他(tā)公路、城市道路有(yǒu)所不同，根据规定：

（1）公路

《公路法》在第六条明确：“公路按其在公路路网中的地位分(fēn)為(wèi)國(guó)道、省道、县道和乡道，并按技术等级分(fēn)為(wèi)高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。"

就农村公路而言，根据《农村公路建设管理(lǐ)办法》(2018)第二条规定，“本办法所称农村公路是指纳入农村公路规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省级交通运输主管部门认定并纳入统计年报里程的农村公路。公路包括公路桥梁、隧道和渡口。"具體(tǐ)而言：

县道是指除國(guó)道、省道以外的县际间公路以及连接县级人民(mín)政府所在地与乡级人民(mín)政府所在地和主要商(shāng)品生产、集散地的公路。

乡道是指除县道及县道以上等级公路以外的乡际间公路以及连接乡级人民(mín)政府所在地与建制村的公路。

村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街(jiē)巷和农田间的机耕道。

（2）城市道路

《城市道路管理(lǐ)条例》第二条规定：城市道路，是指城市供車(chē)辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。

除公路、城市道路与农村道路的规定存在差异外，建设道路所使用(yòng)的土地类型亦有(yǒu)區(qū)别：

（1）公路用(yòng)地

根据《土地利用(yòng)现状分(fēn)类》（GB/T21010-2017）的分(fēn)类标准，公路用(yòng)地指“用(yòng)于國(guó)道、省道、县道和乡道的用(yòng)地。包括征地范围内的路堤、路堑、道沟、桥梁、汽車(chē)停靠站、林木(mù及直接為(wèi)其服務(wù)的附属用(yòng)地。"在用(yòng)地分(fēn)类中属于交通运输用(yòng)地的范畴，对应的“三大类"用(yòng)地类型则為(wèi)建设用(yòng)地。

（2）城镇村道路用(yòng)地

根据《土地利用(yòng)现状分(fēn)类》（GB/T21010-2017）的分(fēn)类标准，城镇村道路用(yòng)地指城镇、村庄范围内公用(yòng)道路及行道树用(yòng)地。包括快速路、主干路、次干路、支路、专用(yòng)人行道和非机动車(chē)道，及其交叉口等。在用(yòng)地分(fēn)类中也属于交通运输用(yòng)地的范畴，其对应的“三大类"用(yòng)地类型亦為(wèi)建设用(yòng)地[6]。

故综合上述，根据土地利用(yòng)现状分(fēn)类的概念，本文(wén)所讨论的农村道路特指在國(guó)家公路网络體(tǐ)系之外的道路，其主要目的限于服務(wù)农村农业生产，故我们理(lǐ)解其归于农用(yòng)地管理(lǐ)，其建设无需办理(lǐ)农用(yòng)地转用(yòng)手续。而上述公路及城镇村道路其用(yòng)途不包含或不限于服務(wù)农村农业生产，且在用(yòng)地分(fēn)类上均属于建设用(yòng)地，存在较大區(qū)别。

3. 农村道路的建设与管理(lǐ)

从國(guó)家层面的法律及相关政策规定而言，对于农村道路的建设与管理(lǐ)没有(yǒu)直接的规定，但根据部分(fēn)已失效的设施农业用(yòng)地的相关规定，其中设施农业用(yòng)地中的附属设施用(yòng)地涵盖一部分(fēn)符合“农村道路"规定的场内道路等用(yòng)地，也就是说，尽管设施农用(yòng)地与农村道路是不同的两种用(yòng)地类型，但实操中曾经存在一部分(fēn)的农村道路按照设施农业用(yòng)地进行管理(lǐ)的情况[7]。不过由于该等文(wén)件现已失效，现行有(yǒu)效的4号令已删去有(yǒu)关内容，因此从政策倾向出发，我们预计未来农村道路可(kě)能(néng)还是将按照单独的用(yòng)地类型进行管理(lǐ)。

不过除了土地利用(yòng)分(fēn)类的定义之外，目前國(guó)家层面缺乏对于农村道路以及其用(yòng)地要求、建设要求、用(yòng)途控制以及管理(lǐ)的相关规定，仅有(yǒu)部分(fēn)限制耕地用(yòng)途管制的规定涉及控制新(xīn)增农村道路占用(yòng)一般耕地的规定[8]。实操中农村道路的建设及管理(lǐ)更多(duō)依赖于村镇级相关政府及管辖部门的具體(tǐ)要求。

经筆(bǐ)者检索，地方层面对于农村道路建设管理(lǐ)的相关规定亦极少，除个别省市的用(yòng)地政策中原则性地规定了农村道路用(yòng)地宽度不超过8米可(kě)按农用(yòng)地管理(lǐ)之外[9]，目前我们仅检索到了少量规定，如广东省中山(shān)市东升镇人民(mín)政府于2008年发布的《关于完善农村道路建设管理(lǐ)的意见》（东府〔2008〕86号），其中涉及了少量农村道路具體(tǐ)建设管理(lǐ)的规定。根据该意见，“农村道路包括村路和农路等，村路指的是自然村群众生活出行的交通道路；农路是指进行农业生产、农产品流通的运输路。"并根据上述文(wén)件，农村道路需履行如下建设规划及审批手续要求：首先，需由村（社區(qū)）级完成项目的选址及规划，并由镇级规划所出具项目选址意见及村路整治规划设计条件。其次，就项目审批权限而言，需由镇规划建设办公室或镇农业办公室进行实地核查后出具核查意见，并最终由镇政府出具规划批复意见后，方可(kě)进行后续施工手续。但是，上述规定已经年代久遠(yuǎn)，且其在实操中的具體(tǐ)执行效力及效果筆(bǐ)者无从考验及判断，因此相关的定义及结论仅供参考分(fēn)析。

综合上述，我们理(lǐ)解，根据现有(yǒu)规定以及农村道路的用(yòng)地性质，符合一定要求的情况下使用(yòng)农用(yòng)地建设农村道路不涉及农用(yòng)地转用(yòng)手续的办理(lǐ)，但由于缺乏建设管理(lǐ)的相关规定，如企业投建项目涉及建设农村道路的情形，则可(kě)能(néng)需通过跟当地政府（村镇级或县级）沟通了解相关政策及要求，一事一议。

在乡村振兴建设的浪潮之中，除了农民(mín)生活、居住条件改善所涉及的各类建设用(yòng)地的流转和使用(yòng)，亦不可(kě)避免的涉及农业设施和农村道路的不断建设、更新(xīn)和完善。尽管设施农业用(yòng)地的用(yòng)途仍然是以农為(wèi)本，但是设施农业通过集约化生产优势，在粮食和重要农产品稳产保供的同时，也為(wèi)提升农民(mín)收入，优化农民(mín)生活贡献更多(duō)可(kě)能(néng)性。而就农村道路而言，道路等基础设施的建设及保障功能(néng)，是进一步推动农村农业现代化叠新(xīn)的新(xīn)动能(néng)，随着全國(guó)发展的目光聚焦于三农保障，有(yǒu)关的政策还会不断推进完善，以激活乡村振兴新(xīn)动能(néng)。在探究农业设施用(yòng)地和农村道路建设用(yòng)途的可(kě)行性边界的同时，也希望能(néng)够充分(fēn)展示两类用(yòng)地的现有(yǒu)政策依托，明晰相关流程，以帮助相关企业提高投资决策效率，避免法律风险。