今年以来，我國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)出口增势迅猛，屡创新(xīn)高。另一方面，欧盟正在计划对中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)发起反倾销、反补贴调查的消息也开始在市场上弥漫。作為(wèi)中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)重要的出口目的地之一，有(yǒu)关欧盟可(kě)能(néng)出台限制措施的消息一经出现便引起了大量关注。本文(wén)将分(fēn)上、下两篇，力求从中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)出口现状、欧盟反倾销、反补贴调查、欧盟《外國(guó)补贴条例》等方面，全面梳理(lǐ)欧盟所掌握的法律“武器"，以及其对中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)出口的潜在影响。

近一段时间，有(yǒu)关欧盟可(kě)能(néng)对中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)发起“双反"调查（反倾销、反补贴）的传闻不时出现。不仅國(guó)内媒體(tǐ)多(duō)有(yǒu)报道，西方媒體(tǐ)也频繁提起。中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)对欧盟出口可(kě)能(néng)被施加限制措施的声音一时四起。甚至有(yǒu)英文(wén)媒體(tǐ)曝出欧盟针对中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)出口的首起“双反"调查将于2023年7月初正式启动[1]。

截止目前，欧盟尚未发布针对中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)启动“双反"调查的正式公告。然而，正在蓬勃发展的中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)产业是否可(kě)以就此放松警惕，欧盟是否还有(yǒu)“双反"调查以外的其他(tā)手段来阻碍中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)的出口，中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)企业应该做何准备，诸如此类，都是十分(fēn)值得探讨的问题。

此外，我们倾向于认為(wèi)，即使欧盟“双反"调查正式发起，这也不仅仅是一起普通的贸易救济调查。如果搭配将在本文(wén)下篇中介绍的欧盟《外國(guó)补贴条例》[2]来看，不难发现前者可(kě)以限制产品的跨境贸易，后者可(kě)以限制产能(néng)的转移。而目前尚在提案阶段的欧盟《净零工业法案》（Net-Zero Industry Act）和《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act），可(kě)能(néng)对供应链的回流和重塑产生影响。由此，欧盟或许正在筹划一整套从上游供应、中游生产到下游销售的全流程“组合拳"，而这其中的每一环节，在中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)走向全球的过程中都至关重要。

“出海"，毫无疑问是2023年中國(guó)汽車(chē)行业，特别是新(xīn)能(néng)源汽車(chē)领域的关键词之一。根据國(guó)家发改委发布的消息，2023年1-5月，我國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)出口45.7万辆，同比增長(cháng)1.6倍[3]。如果照此规模，我國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)2023年全年出口量将很(hěn)可(kě)能(néng)突破100万辆大关，遠(yuǎn)超2022年的67.9万辆[4]。

从出口额看，2023年1-5月，我國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)总出口额已逾165亿美元。其中，对欧盟出口新(xīn)能(néng)源汽車(chē)总额超过73.2亿美元，占比约44%，几乎占据中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)出口额的一半。

我们梳理(lǐ)了2023年1-5月海关总署的统计数据，如下图所示，位于我國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)出口额排名前二十位的國(guó)家中，欧盟成员國(guó)占十一席，合计进口中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)超72亿美元。其中，2023年1-5月我國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)对单一國(guó)家出口额最高的是比利时，金额超过32亿美元，占同期我國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)总出口额的近20%。相比之下，我國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)对同為(wèi)主要汽車(chē)消费市场的美國(guó)的出口额占比仅有(yǒu)0.5%。[5]

由此可(kě)见，欧盟各國(guó)已成為(wèi)中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)“出海"的重要目的市场。对于这样一个接收了近乎我國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)总出口一半份额的市场，任何变化和波动都可(kě)能(néng)与我國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)产业息息相关。

中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)出口额分(fēn)布

“双反"调查是反倾销、反补贴调查的简称，与保障措施调查合称“两反一保"，同属于WTO框架下的贸易救济调查，其法律基础来自于WTO《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》（《反倾销协定》）和《补贴与反补贴措施协定》（《反补贴协定》）。其中，反倾销调查针对的是企业产品的出口价格是否低于其正常价值（normal value），对进口國(guó)同类产业造成损害；反补贴调查针对的是企业是否受到补贴，进而侵害了进口國(guó)同类产业的利益（例如，针对产品或出口提供的财政支持或信贷支持，使企业能(néng)够进一步压低价格，直接增强市场竞争力）。

作為(wèi)WTO框架下一國(guó)对另一國(guó)产品进口的限制手段，“双反"调查的发起背景多(duō)為(wèi)出口國(guó)产品的出口规模在短期内迅速扩大，导致进口國(guó)國(guó)内生产同类产品的企业受到冲击，销售数量、市场份额与盈利能(néng)力等重要经营指标恶化。在此情况下，进口國(guó)政府可(kě)能(néng)依申请或依职权发起对出口國(guó)产品的反倾销、反补贴调查，对出口國(guó)的产品征收“双反"关税，人為(wèi)拉高进口产品的销售价格，同时压低其进口规模，从而达到限制外来竞争，保护本國(guó)同类产业的目的。

虽然目前尚无明确证据表明中國(guó)的新(xīn)能(néng)源汽車(chē)出口已经对欧盟当地汽車(chē)产业造成了冲击，但从相关报道可(kě)以看出，欧盟境内已经有(yǒu)部分(fēn)國(guó)家的汽車(chē)产业对大量来自中國(guó)的新(xīn)能(néng)源汽車(chē)进口表达了不满。他(tā)们认為(wèi)欧盟现行的贸易政策过于宽松，难以抵挡中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)日渐强劲的出口势头。而根据我们应对欧盟“双反"调查的实務(wù)经验，一旦这种声音在业内出现，往往代表着存在潜在的“双反"调查风险。

对于欧盟来说，如果未来欧盟真的发起“双反"调查，我们预估“潜在风险"可(kě)能(néng)在12-14个月内转变為(wèi)“实际影响"。

欧盟的“双反"调查时间较短，程序紧凑。在WTO《反倾销协定》和《反补贴协定》规定中，反倾销和反补贴调查的最大时長(cháng)均為(wèi)18个月，即调查机关从发布立案公告开始，在一年半内必须做出裁定结果。但是，欧盟法律规定的反倾销和反补贴最大调查时長(cháng)分(fēn)别為(wèi)15个月和13个月，均低于WTO协定的规定。而在实践中，欧盟的实际调查耗时比其法律规定还要短。以反倾销调查為(wèi)例，我们统计了近年来欧盟对中國(guó)部分(fēn)产品的反倾销调查时長(cháng)，结果如下：

欧盟近年对华反倾销调查时長(cháng)统计[6]

这意味着，如果未来欧盟真的对中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)发起“双反"调查，我们预估中國(guó)企业的安全窗口期大概有(yǒu)12-14个月（在不征收临时关税的情况下）。因此，各种出口安排、业務(wù)调整、供应链优化都要尽可(kě)能(néng)在该窗口期内完成。一旦欧盟调查结束后决定开征反倾销、反补贴关税，原本正常的出口业務(wù)就将实际承压，对于部分(fēn)税率较高的企业来说，直接出口可(kě)能(néng)会被完全阻断。

“双反"调查通常以征收反倾销、反补贴关税的形式结束。企业的目标是在调查过程中，通过严谨、有(yǒu)效的应对工作，争取低税率或零税率。

从上表来看，过去十几个欧盟对中國(guó)输欧产品的终裁反倾销税率平均在50%上下。但根据产业、产品和应诉企业的素质不同，单个以往案件的终裁结果没有(yǒu)很(hěn)高的参考意义。不过有(yǒu)一定可(kě)以肯定的是，面对欧盟“双反"调查，采取积极主动的态度和策略，参与应诉，配合调查，是最大限度降低“双反"调查影响的更优解。

由于欧盟法律规定和调查机制的设计，“双反"调查中应诉企业与不应诉企业的税率结果存在较大差别。例如，根据欧盟《反倾销条例》[7]第18条“不合作"（Non-cooperation）条款规定，如果被调查方拒绝提供调查所需的必要信息或未能(néng)在规定时限内提供，或者严重妨碍调查的，调查机关（欧盟委员会）可(kě)以在“可(kě)得事实"（facts available）的基础上做出初步裁定或最终裁定。在欧盟“双反"调查中，如果一企业拒绝配合调查，将被调查机关依据欧盟《反倾销条例》第18条认定為(wèi)不合作，进而依据所谓可(kě)得事实来做出裁定。在依据可(kě)得事实做出裁定的情况下，“双反"税率计算所依据的信息将完全由调查机关自由裁量。為(wèi)显示对企业配合调查的“鼓励"，突出企业应诉与否的差异性，不应诉企业的最终税率通常会遠(yuǎn)高于合作的应诉企业，足以迫使其彻底退出欧盟市场。因此，我们通常将不应诉企业的最终结果称為(wèi)“惩罚性税率"。

以上表中的钢铁紧固件反倾销调查為(wèi)例，可(kě)以看出没有(yǒu)参与应诉的中國(guó)企业反倾销税率高达86.5%（从价税），这意味着企业每对欧盟出口价值100欧元的货物(wù)，就要额外缴纳86.5欧元的关税。相反，该案应诉企业的税率最低仅為(wèi)22%，只相当于未应诉企业的四分(fēn)之一。

一旦“双反"关税开征，最少将持续五年（还可(kě)能(néng)通过复审继续延長(cháng)）。由于“双反"关税由进口商(shāng)缴纳，為(wèi)了避免缴纳高额关税，进口商(shāng)极大概率会放弃税率较高的合作伙伴，转而寻求无税或低税的替代来源。对于下游的终端用(yòng)户来说，購(gòu)买缴纳高额关税进口的产品势必增加他(tā)们的采購(gòu)成本，也不符合其自身利益。因此，应对不利的企业可(kě)能(néng)将会面临被迫退出原有(yǒu)市场的后果，而赢得较低税率的企业在未来对欧业務(wù)中将获得巨大的竞争优势，而且对于价值越高的产业，高低税率差异导致的竞争力差距会越明显。

在WTO框架下，由于WTO相关协定的存在，全球各个國(guó)家和地區(qū)的反倾销、反补贴实體(tǐ)和程序性规定大體(tǐ)相近，但又(yòu)存在很(hěn)多(duō)技术和细节上的差异。面对欧盟“双反"风险，企业需要预先了解欧盟“双反"调查最突出的特点。

在反倾销调查方面，与美國(guó)等國(guó)家一样，欧盟实质上不承认中國(guó)的市场经济地位，不自动给予中國(guó)企业在反倾销调查中的市场经济待遇（market economy treatment, MET）。其逻辑是中國(guó)市场上的原材料供应价格和产品销售价格等在很(hěn)大程度上受到所谓的“政府控制"，而非由市场供需条件决定，因此根据中國(guó)國(guó)内市场价格和中國(guó)企业自身的成本情况无法真实反映产品的正常价值（normal value）。据此，欧盟在对中國(guó)的反倾销调查中不会采信中國(guó)企业自身记录的生产成本和期间费用(yòng)数据，而是将采用(yòng)外部第三方价格来替代中國(guó)企业自身的成本、费用(yòng)，进而“构造"中國(guó)产品的正常价值，并用(yòng)该构造正常价值与中國(guó)产品的出口价格对比，判断是否存在倾销。在此方法下，欧盟选择的外部第三方价格通常会高于中國(guó)企业实际的成本，因此最终会造成人為(wèi)拉高反倾销税率的结果。

在反补贴调查方面，欧盟一贯将中國(guó)國(guó)有(yǒu)企业，包括國(guó)有(yǒu)商(shāng)业银行等认定為(wèi)“公共机构"（public body），因為(wèi)其实际上代行政府职能(néng)。因此，在欧盟反补贴调查中，不仅企业直接获得的政府补助、税收减免等会被认定為(wèi)补贴，从國(guó)有(yǒu)企业获得的原材料供应、能(néng)源动力供应、低息贷款等都会被视為(wèi)补贴，纳入补贴幅度的计算范畴。由于对制造业来说，原材料和能(néng)源是成本的主要组成部分(fēn)，因此上述“公共机构"的认定可(kě)能(néng)大幅拉高中國(guó)企业获得的所谓补贴的金额，进而导致更高的反补贴税率。

因此，在应对欧盟“双反"调查过程中，(1)成本耗用(yòng)和期间费用(yòng)的分(fēn)配；(2)补贴项目的识别和排除；对最终结果有(yǒu)至关重要的作用(yòng)。此外，企业还应注意以下几点：(3)出口价格和各项销售费用(yòng)的识别和分(fēn)配；(4)销售单据的梳理(lǐ)；(5)补贴政策、依据、标准的分(fēn)析。

首先必须明确的是，欧盟对中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)发起“双反"调查，并无法律上的阻碍。欧盟作為(wèi)WTO的成员方之一，有(yǒu)权以整體(tǐ)名义对外发起“双反"调查，保护各成员國(guó)的同类产业。根据欧盟反倾销、反补贴相关规则，欧盟委员会作為(wèi)执行机构，负责对外发起和进行“双反"调查。事实上，欧盟在对外发起“双反"调查上一直表现活跃。根据WTO的官方统计，欧盟是自1995年WTO成立以来对外发起“双反"调查的第三大成员方，对外发起“双反"调查累计已达547次，仅次于美國(guó)和印度。

1995年-2022年发起“双反"调查总数量前十大WTO成员方[8]

長(cháng)期以来的“双反"调查实践，使得欧盟总结出了一套成熟的调查方法，也培养出了一批专业的调查官员，其发起和执行“双反"调查的能(néng)力不容置疑。

但另一方面，欧盟能(néng)否，以及何时对中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)发起“双反"调查，还存在一些事实上的不确定性。从一些西方媒體(tǐ)的报道内容看，此前向欧盟施压意图促使其发起“双反"调查的主要是法國(guó)，而欧盟另一主要汽車(chē)生产國(guó)德國(guó)的反应却相对保守，并无透露出明确立场。

欧盟两大主要汽車(chē)生产國(guó)的态度差异并非无根之木(mù。如下图所示，根据乘用(yòng)車(chē)市场信息联席会公布的统计数据，近一年来法系汽車(chē)在中國(guó)的市场份额長(cháng)期不足0.5%，2023年3月法系車(chē)市场占有(yǒu)率甚至跌至0.3%，在中國(guó)汽車(chē)消费市场中几乎可(kě)以忽略不计。相反，德系汽車(chē)在中國(guó)市场占有(yǒu)率表现稳定，長(cháng)期以接近20%的份额占据中國(guó)汽車(chē)市场占有(yǒu)率的第二名，仅次于中國(guó)自主品牌。

乘联会中國(guó)汽車(chē)市场國(guó)别份额统计[9]

显而易见，我们认為(wèi)法系汽車(chē)因為(wèi)无法适应中國(guó)市场消费习惯的改变和应对中國(guó)自主品牌的崛起，已几近退出中國(guó)市场。相较之下，如何保护其本土市场不会被中國(guó)品牌占领，恐怕是法系汽車(chē)企业的当務(wù)之急。因此，法系汽車(chē)企业在支持对中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)发起“双反"调查方面，态度可(kě)能(néng)更积极，没有(yǒu)太多(duō)后顾之忧。相反，德系汽車(chē)生产企业在中國(guó)有(yǒu)重要的商(shāng)业利益，因此在对中國(guó)出台限制措施一事上，必然采取更為(wèi)审慎的态度。尽管“双反"调查的发起与否不完全取决于特定企业是否明确支持，但由于WTO层面对提出“双反"调查的申请人是否“适格"有(yǒu)门槛要求（产量占比不低于國(guó)内/地區(qū)内25%）,因此欧盟内部汽車(chē)制造企业乃至各个成员國(guó)之间能(néng)否相互妥协、步调一致，值得进一步观察。

“双反"调查以及征税措施，归根结底是以“物(wù)"為(wèi)目标和载體(tǐ)。即使未来欧盟真的对中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)发起“双反"调查，对被调查产品范围界定不同，对中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)产业造成的影响也将不同。例如，欧盟是仅针对整車(chē)进口发起调查，还是将SKD（Semi-Knocked Down）和CKD（Complete Knocked Down）等形式也纳入调查范围？是通过一次调查解决所有(yǒu)进口形式的问题，还是分(fēn)阶段、分(fēn)案件进行？是否存在产品排除或豁免征税的可(kě)能(néng)性？这些“双反"调查本體(tǐ)以外的前置、后置问题，同样具有(yǒu)值得关注的意义。

除了“双反"以外，欧盟是否还掌握着其他(tā)法律“工具"，在必要的时候限制中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)出口，也是值得考虑的问题。今年3月刚刚提案的欧盟《净零工业法案》和《关键原材料法案》分(fēn)别就清洁技术的欧盟本土化制造比例、特定关键原材料的对外依赖度等提出要求，如正式颁布和实施或将对包括新(xīn)能(néng)源汽車(chē)、電(diàn)池在内的诸多(duō)行业产生新(xīn)的影响。此外，自7月12日起已经开始实施的欧盟《外國(guó)补贴条例》，要求对在欧盟境内进行投资并購(gòu)和参与公共采購(gòu)的外國(guó)企业所获得的补贴情况进行审查，為(wèi)欧盟市场建立了新(xīn)的准入限制。尽管根据《关于2022年新(xīn)能(néng)源汽車(chē)推广应用(yòng)财政补贴政策的通知》（财建〔2021〕466号），我國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)补贴政策在经历多(duō)次“退坡"后已于2022年底结束，但由于欧盟《外國(guó)补贴条例》审查企业在赴欧前三年间所获得的重大补贴情况，因此中國(guó)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)企业在此期间曾经收到的政府补助、税收优惠等，在企业计划进入欧盟时都可(kě)能(néng)受到欧盟委员会的审查，或将构成企业在欧盟境内布局产能(néng)和供应链的直接阻碍。

关于欧盟《外國(guó)补贴条例》的介绍，我们将在下篇分(fēn)享。