前言

根据“坚持高水平对外开放，加快构建以國(guó)内大循环為(wèi)主體(tǐ)、國(guó)内國(guó)际双循环相互促进的新(xīn)发展格局"[1]发展战略，近期，中央经济工作会议、《政府工作报告》及國(guó)務(wù)院办公厅印发的《扎实推进更高水平对外开放更大力度吸引和利用(yòng)外资行动方案》均明确将放宽電(diàn)信等服務(wù)业市场准入、推进電(diàn)信等领域扩大开放。

在上述政策指引下，2024年4月10日，工业和信息化部（“工信部"）发布《关于开展增值電(diàn)信业務(wù)扩大对外开放试点工作的通告》[2]（“《通告》"）及《增值電(diàn)信业務(wù)扩大对外开放试点方案》（“《试点方案》"）（《通告》和《试点方案》以下合称“试点开放政策"）。本文(wén)将简要介绍、分(fēn)析本轮试点开放政策的内容及影响。

一、试点开放政策适用(yòng)于哪些區(qū)域？

根据《通告》，试点开放政策适用(yòng)于北京市服務(wù)业扩大开放综合示范區(qū)、上海自由贸易试验區(qū)临港新(xīn)片區(qū)及社会主义现代化建设引领區(qū)、海南自由贸易港、深圳中國(guó)特色社会主义先行示范區(qū)。

上述區(qū)域属于行政辖區(qū)概念，具體(tǐ)的地理(lǐ)边界可(kě)能(néng)需要关注之后的试点实施方案，这将直接关系到企业的选址和运营。要享受试点开放政策，根据《试点方案》，“试点开放业務(wù)经营主體(tǐ)的注册地、服務(wù)设施（含租用(yòng)、購(gòu)买等设施）放置地须在同一试点區(qū)域内，不得購(gòu)买、租用(yòng)本试点區(qū)域外CDN等设施开展加速服務(wù)。"实践中，有(yǒu)些地區(qū)可(kě)能(néng)会要求工商(shāng)注册地、实际经营地和财税户管地“三地合一"，方可(kě)享受该區(qū)域政策。

二、试点开放了哪些電(diàn)信业務(wù)？

首先，電(diàn)信业務(wù)分(fēn)為(wèi)基础電(diàn)信业務(wù)和增值電(diàn)信业務(wù)。增值電(diàn)信业務(wù)又(yòu)分(fēn)為(wèi)第一类增值電(diàn)信业務(wù)和第二类增值電(diàn)信业務(wù)，根据《電(diàn)信业務(wù)分(fēn)类目录》[3]，对应简称“B1类业務(wù)"和“B2类业務(wù)"。对B1类业務(wù)，我國(guó)在外资准入、行业准入等方面的监管比B2类业務(wù)严格。本轮试点开放的不是基础電(diàn)信业務(wù)，而是增值電(diàn)信业務(wù)，既包括B1类也包括B2类，共计5个类别，具體(tǐ)如下：

1. B11-互联网数据中心业務(wù)（IDC）：外國(guó)投资者可(kě)以直接在试点區(qū)域内设立外商(shāng)投资企业，且无外资比例限制，面向全國(guó)提供互联网数据中心服務(wù)。

根据现行《電(diàn)信业務(wù)分(fēn)类目录》，“B11-互联网数据中心业務(wù)（IDC）"是指：“利用(yòng)相应的机房设施，以外包出租的方式為(wèi)用(yòng)户的服務(wù)器等互联网或其他(tā)网络相关设备提供放置、代理(lǐ)维护、系统配置及管理(lǐ)服務(wù)，以及提供数据库系统或服務(wù)器等设备的出租及其存储空间的出租、通信線(xiàn)路和出口带宽的代理(lǐ)租用(yòng)和其他(tā)应用(yòng)服務(wù)。"

此外，“互联网数据中心业務(wù)"还包括“互联网资源协作服務(wù)业務(wù)"（Internet Resource Collaboration，简称“IRC"），后者是指：“利用(yòng)架设在数据中心之上的设备和资源，通过互联网或其他(tā)网络以随时获取、按需使用(yòng)、随时扩展、协作共享等方式，為(wèi)用(yòng)户提供的数据存储、互联网应用(yòng)开发环境、互联网应用(yòng)部署和运行管理(lǐ)等服務(wù)。"[4]

以人工智能(néng)為(wèi)代表的新(xīn)质生产力离不开数据中心基础设施，数据中心有(yǒu)不同的形态：（1）传统数据中心主要指物(wù)理(lǐ)的机房设施，企业需要自行購(gòu)置服務(wù)器；（2）云数据中心则可(kě)能(néng)对应多(duō)个传统数据中心，企业不需要購(gòu)置服務(wù)器而只需订購(gòu)云存储服務(wù)；（3）智算中心[5]是高阶的数据中心，企业不需要購(gòu)置CPU、GPU等算力资源，而只需订購(gòu)第三方智算服務(wù)。这些不同形态的数据中心都需要IDC资质。

互联网数据中心业務(wù)不属于我國(guó)入世承诺开放的電(diàn)信业務(wù)。在先前的電(diàn)信领域外资准入框架下，若外國(guó)投资者拟在中國(guó)境内从事互联网数据中心业務(wù)（包括互联网资源协作服務(wù)业務(wù)），只能(néng)通过CEPA模式[6]（海南自贸港除外）。该模式下，外國(guó)投资者应為(wèi)符合CEPA要求的港澳合格投资者，且港澳合格投资者持股比例不得超过50%。相较之前海南自由贸易港将IDC业務(wù)范围限定于“自由贸易港全域及國(guó)际"[7]的有(yǒu)限开放，本次试点开放政策放开了外资开展IDC业務(wù)的地域限制。根据本次试点开放政策，外國(guó)投资者可(kě)以直接在试点區(qū)域设立企业，并且可(kě)以全资控股，面向全國(guó)提供IDC服務(wù)。

2. B12-内容分(fēn)发网络业務(wù)（CDN）：外國(guó)投资者可(kě)以直接在试点區(qū)域内设立外商(shāng)投资企业，且无外资比例限制，面向全國(guó)提供内容分(fēn)发网络服務(wù)。

根据现行《電(diàn)信业務(wù)分(fēn)类目录》，“B12-内容分(fēn)发网络业務(wù)（CDN）"是指：“利用(yòng)分(fēn)布在不同區(qū)域的节点服務(wù)器群组成流量分(fēn)配管理(lǐ)网络平台，為(wèi)用(yòng)户提供内容的分(fēn)散存储和高速缓存，并根据网络动态流量和负载状况，将内容分(fēn)发到快速、稳定的缓存服務(wù)器上，提高用(yòng)户内容的访问响应速度和服務(wù)的可(kě)用(yòng)性服務(wù)。"

内容分(fēn)发网络业務(wù)不在我國(guó)入世承诺开放的電(diàn)信业務(wù)之列，外國(guó)投资者只能(néng)通过CEPA模式进入中國(guó)，且持股不能(néng)超过50%（海南自贸港除外）。本次试点开放政策允许外國(guó)投资者直接在试点區(qū)域设立企业，并且可(kě)以全资控股，面向全國(guó)提供CDN业務(wù)。相较之前海南自由贸易港将CDN业務(wù)范围限定于“自由贸易港全域及國(guó)际"[8]的有(yǒu)限开放，本次试点开放政策放开了外资开展CDN业務(wù)的地域限制。根据本次试点开放政策，外國(guó)投资者可(kě)以直接在试点區(qū)域设立企业，并且可(kě)以全资控股，面向全國(guó)提供CDN服務(wù)。

3. B14-互联网接入服務(wù)业務(wù)(ISP)：外國(guó)投资者可(kě)以直接在试点區(qū)域内设立外商(shāng)投资企业，且无外资比例限制，但服務(wù)范围仅限本试点區(qū)域，且需通过基础電(diàn)信互联网接入设备对用(yòng)户提供互联网接入服務(wù)。

根据现行《電(diàn)信业務(wù)分(fēn)类目录》，“B14-互联网接入服務(wù)业務(wù)(ISP)"是指：“利用(yòng)接入服務(wù)器和相应的软硬件资源建立业務(wù)节点，并利用(yòng)公用(yòng)通信基础设施将业務(wù)节点与互联网骨干网相连接，為(wèi)各类用(yòng)户提供接入互联网的服務(wù)。"

用(yòng)户可(kě)以利用(yòng)公用(yòng)通信网或其他(tā)接入手段连接到其业務(wù)节点，并通过该节点接入互联网。如企业从事宽带接入、网站接入等服務(wù)的，需依法取得B14 增值電(diàn)信业務(wù)经营许可(kě)证（以下简称“ISP牌照"）。实践中，IDC经营者通常会同时提供ISP服務(wù)，使其用(yòng)户托管在数据中心的服務(wù)器可(kě)以接入互联网。

此前，外國(guó)投资者既可(kě)以通过CEPA模式进入中國(guó)，也可(kě)以直接在自贸區(qū)设立企业提供ISP服務(wù)，但在外资比例和允许提供的业務(wù)范围方面有(yǒu)不同程度限制。

本次试点开放政策允许外國(guó)投资者直接在试点區(qū)域设立企业从事ISP业務(wù)，并且可(kě)以全资控股；但是，业務(wù)服務(wù)范围仅限本试点區(qū)域，且需通过基础電(diàn)信互联网接入设备对用(yòng)户提供互联网接入服務(wù)。

4. B21-在線(xiàn)数据处理(lǐ)与交易处理(lǐ)业務(wù)：外國(guó)投资者可(kě)以直接在试点區(qū)域内设立外商(shāng)投资企业，且无外资比例限制，面向全國(guó)提供“经营类電(diàn)子商(shāng)務(wù)"及其他(tā)在線(xiàn)数据处理(lǐ)与交易处理(lǐ)服務(wù)。

根据现行《電(diàn)信业務(wù)分(fēn)类目录》，“B21-在線(xiàn)数据处理(lǐ)与交易处理(lǐ)业務(wù)"是指：“利用(yòng)各种与公用(yòng)通信网或互联网相连的数据与交易/事務(wù)处理(lǐ)应用(yòng)平台，通过公用(yòng)通信网或互联网為(wèi)用(yòng)户提供在線(xiàn)数据处理(lǐ)和交易/事務(wù)处理(lǐ)的业務(wù)。"“在線(xiàn)数据处理(lǐ)与交易处理(lǐ)业務(wù)"具體(tǐ)包括：（1）交易处理(lǐ)业務(wù)、（2）電(diàn)子数据交换业務(wù)和（3）网络/電(diàn)子设备数据处理(lǐ)业務(wù)。

“交易处理(lǐ)业務(wù)"通常指经营类電(diàn)子商(shāng)務(wù)业務(wù)，例如天猫、淘宝等平台类電(diàn)商(shāng)；“電(diàn)子数据交换业務(wù)，即EDI，是一种把贸易或其它行政事務(wù)有(yǒu)关的信息和数据按统一规定的格式形成结构化的事務(wù)处理(lǐ)数据，通过通信网络在有(yǒu)关用(yòng)户的计算机之间进行交换和自动处理(lǐ)，完成贸易或其它行政事務(wù)的业務(wù)[9]"，例如海关报税业務(wù)系统；“网络/電(diàn)子设备数据处理(lǐ)业務(wù)"，指通过通信网络传送，对连接到通信网络的電(diàn)子设备进行控制和数据处理(lǐ)的业務(wù)[10]，例如物(wù)联网平台、車(chē)联网平台等。

在《通告》及《试点方案》出台之前，我國(guó)对经营类電(diàn)子商(shāng)務(wù)业務(wù)和其他(tā)B21子类业務(wù)实施了差异化的外资准入监管。我國(guó)已在全國(guó)范围内完全放开经营类電(diàn)子商(shāng)務(wù)的外资股比限制，但对其他(tā)B21业務(wù)适用(yòng)50%的外资股比限制。而根据本次试点开放政策，在试点地區(qū)，经营类電(diàn)子商(shāng)務(wù)之外的其他(tā)B21业務(wù)也将不再受限于50%的外资持股比例，对于先进外國(guó)物(wù)联网、車(chē)联网企业进入中國(guó)市场将是重大利好。

5. B25-信息服務(wù)业務(wù)(ICP)：外國(guó)投资者可(kě)以直接在试点區(qū)域内设立外商(shāng)投资企业，且无外资比例限制，面向全國(guó)提供信息服務(wù)中的“信息发布平台和递送服務(wù)（互联网新(xīn)闻信息、网络出版、网络视听、互联网文(wén)化经营除外）"和“信息保护和处理(lǐ)服務(wù)"。

根据现行《電(diàn)信业務(wù)分(fēn)类目录》，“B25-信息服務(wù)业務(wù)(ICP)"是指：“通过信息采集、开发、处理(lǐ)和信息平台的建设，通过公用(yòng)通信网或互联网向用(yòng)户提供信息服務(wù)的业務(wù)。"信息服務(wù)的类型按照信息组织、传递等技术服務(wù)方式，包括：（1）信息发布平台和递送服務(wù)、（2）信息搜索查询服務(wù)、（3）信息社區(qū)平台服務(wù)、（4）信息即时交互服務(wù)、（5）信息保护和处理(lǐ)服務(wù)等。

本轮试点开放的信息服務(wù)业務(wù)是指上述第（1）项和第（5）项业務(wù)，即“信息发布平台和递送服務(wù)"和“信息保护和处理(lǐ)业務(wù)"。但是，“信息发布平台和递送服務(wù)"如涉及互联网新(xīn)闻信息、网络出版、网络视听、互联网文(wén)化经营的，则仍然按现行监管框架受限于负面清单管理(lǐ)。也就是说，互联网新(xīn)闻信息、网络出版、网络视听节目、互联网文(wén)化经营（音乐除外）类的信息服務(wù)，不对外资开放。

本次试点开放政策并不适用(yòng)于上述信息服務(wù)中的（2）信息搜索查询服務(wù)、（3）信息社區(qū)平台服務(wù)、（4）信息即时交互服務(wù)。该等业務(wù)领域仍受限于外商(shāng)投资准入负面清单管理(lǐ)，外资比例不能(néng)超过50%。

三、从事试点开放的增值電(diàn)信业務(wù)是否仍需要電(diàn)信资质？

与先前在自贸區(qū)探索开放增值電(diàn)信外资准入类似，本次《通告》与《试点方案》虽然放开了外资准入条件，但并没有(yǒu)降低行业准入要求。对在试点地區(qū)开展前述增值電(diàn)信业務(wù)的外商(shāng)投资電(diàn)信企业，遵循“内外资一致原则"进行管理(lǐ)。外商(shāng)投资试点开放的增值電(diàn)信业務(wù)领域，仍需遵守设立外商(shāng)投资電(diàn)信企业的一般性规定，包括但不限于对资金、场地、人员及投资者的规定。

《通告》明确，拟在试点地區(qū)开展试点开放增值電(diàn)信业務(wù)的外商(shāng)投资電(diàn)信企业，仍应通过工信部的审批程序，按照相关规定向工业和信息化部申请取得電(diàn)信业務(wù)经营试点批复。这里的“试点批复"应与《電(diàn)信业務(wù)经营许可(kě)证》具有(yǒu)同等效力。《增值電(diàn)信业務(wù)经营许可(kě)证》的有(yǒu)效期為(wèi)5年[11]。根据上海自贸區(qū)的有(yǒu)关实践，外商(shāng)投资经营增值電(diàn)信业務(wù)试点批复的有(yǒu)效期為(wèi)3年。本次试点开放政策项下的试点批复有(yǒu)效期是否也為(wèi)3年，有(yǒu)待后续实施方案明确。

四、本轮试点开放将对我國(guó)人工智能(néng)等新(xīn)质生产力带来哪些影响？

人工智能(néng)的核心要素之一是算力。随着我國(guó)人工智能(néng)产业的快速发展，算力需求也在飞速增長(cháng)。数据中心、智算中心、云计算服務(wù)是资本密集、技术密集型产业。本轮试点开放有(yǒu)望吸引和利用(yòng)外國(guó)资金和先进技术参与到我國(guó)算力资源基础设施建设中来，助力我國(guó)人工智能(néng)等新(xīn)质生产力发展，实现共赢。

在人工智能(néng)应用(yòng)服務(wù)方面（例如ChatGPT这样的生成式人工智能(néng)应用(yòng)服務(wù)），由于这类应用(yòng)服務(wù)会向用(yòng)户提供“内容"，我们理(lǐ)解，应属于“信息服務(wù)"类，因此，应受限于“B25-信息服務(wù)业務(wù)(ICP)"对增值電(diàn)信业務(wù)的外资准入限制。如果生成式人工智能(néng)应用(yòng)服務(wù)属于本轮试点开放的信息服務(wù)，那么相关外國(guó)投资者在试点地區(qū)可(kě)以通过设立外商(shāng)独资企业独立运营，并面向全國(guó)提供服務(wù)。这对于吸引外國(guó)先进的人工智能(néng)应用(yòng)服務(wù)提供商(shāng)进入中國(guó)市场将起到非常积极的作用(yòng)。

五、本轮试点开放将对外商(shāng)投资增值電(diàn)信领域的模式带来哪些变化？

本轮试点开放前，外资进入我國(guó)增值電(diàn)信领域主要通过以下三类路径：（1）通过CEPA设立合资企业，但外资持股不超过50%；（2）通过协议与持有(yǒu)有(yǒu)关電(diàn)信资质的内资企业合作开展业務(wù)，外國(guó)投资者或外资企业不直接提供有(yǒu)关增值電(diàn)信服務(wù)；（3）通过协议控制持有(yǒu)有(yǒu)关電(diàn)信资质的内资企业，外國(guó)投资者或外资企业不直接提供有(yǒu)关增值電(diàn)信服務(wù)（即“VIE模式"）。

这三种模式是试点开放前外资进入互联网数据中心、云计算、物(wù)联网、信息服務(wù)等增值電(diàn)信业務(wù)领域的主要方式，但均存在各种不足、甚至合法性上的不确定性。例如对于VIE模式，如果是上市公司，则需要遵循所谓“严格限缩原则"（narrowly tailored）。本轮试点开放后，由于可(kě)以在特定區(qū)域内直接设立外商(shāng)独资增值電(diàn)信企业，“严格限缩原则"下的VIE模式的生存空间将进一步压缩。因此，我们建议外國(guó)投资者需要重新(xīn)评估通过上述三类路径进入中國(guó)有(yǒu)关增值電(diàn)信业務(wù)的可(kě)行性。

结语

本轮试点开放是对现有(yǒu)增值電(diàn)信领域外资准入制度的重大突破，对吸引和利用(yòng)外资助力我國(guó)人工智能(néng)等新(xīn)质生产力的发展和升级具有(yǒu)战略意义。

[注] 

[1] 《高举中國(guó)特色社会主义伟大旗帜 為(wèi)全面建设社会主义现代化國(guó)家而团结奋斗 ——在中國(guó)共产党第二十次全國(guó)代表大会上的报告》，https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm，最后访问日期：2024年4月12日。

[2] 工信部通信函（2024）107号。

[3] 指《電(diàn)信业務(wù)分(fēn)类目录（2015年版）》（含2019年修订）。

[4] 《電(diàn)信业務(wù)分(fēn)类目录（2015年版）》。

[5] 《算力基础设施高质量发展行动计划》。

[6] “CEPA"，是指内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排（Closer Economic Partnership Arrangement）》。

[7] 《海南自由贸易港外商(shāng)投资准入特别管理(lǐ)措施（负面清单）（2020年版）》。

[8] 《海南自由贸易港外商(shāng)投资准入特别管理(lǐ)措施（负面清单）（2020年版）》。

[9] 《電(diàn)信业務(wù)分(fēn)类目录（2003年版）》（现已废止）。

[10] 《電(diàn)信业務(wù)分(fēn)类目录（2003年版）》（现已废止）。

[11] 《電(diàn)信业務(wù)经营许可(kě)管理(lǐ)办法》第十四条。