近日，美國(guó)國(guó)土安全部（Department of Homeland Security, 以下简称“DHS"）在其官网上公布了有(yǒu)关涉疆法案（UFLPA）的最新(xīn)执法计划[1]和数据[2]。相较去年同期我们用(yòng)“常规化"形容美國(guó)的UFLPA执法[3]，而在贸易环境、执法经验和外部压力等因素的影响下，我们理(lǐ)解，今年美國(guó)的UFLPA执法得到了“强化"，并有(yǒu)进一步加强的趋势。

一、执法数据分(fēn)析

根据DHS下属美國(guó)海关CBP公布的执法数据，自2024财年以来[4]，CBP共扣留了2592票货物(wù)，价值12.8亿美元。其中，553票货物(wù)被拒绝，957票货物(wù)被放行，另有(yǒu)1082票货物(wù)仍在审核中。从2023年11月起算，CBP扣留的与UFLPA有(yǒu)关的货物(wù)价值逐月增加，与前一年同期相比，被扣留货物(wù)的价值更是增長(cháng)了约241%。

图1 2023年11月以来CBP扣留货物(wù)价值统计及与前一年的对比

从被扣留货物(wù)的行业来看，受影响最大的前三行业分(fēn)别為(wèi)電(diàn)子产品行业（主要是光伏产品）[5]，纺织品、服装和鞋帽行业，工业和制造业原材料行业[6]。受影响行业前三位虽然与去年同期相同，但2024财年被扣留的電(diàn)子产品行业货物(wù)占比显著增多(duō)（1580票），甚至多(duō)于其他(tā)所有(yǒu)行业产品之和。光伏产品的高价值也直接导致2024财年被扣留货物(wù)价值的显著增加。另据彭博社消息称，CBP已经开始向太阳能(néng)面板进口商(shāng)发放问卷，要求他(tā)们提供太阳能(néng)模块、面板及相关产品的来源信息，包括分(fēn)销商(shāng)、批发商(shāng)、出口商(shāng)和转销商(shāng)的发票以及组织架构和生产设施位置等，以评估他(tā)们对UFLPA的遵守情况。[7]

图2 2024财年CBP扣留货物(wù)数量与类型统计

从原产國(guó)来看，受影响最大的前四个原产國(guó)分(fēn)别是越南、马来西亚、泰國(guó)、中國(guó)，这一数据受到了我國(guó)太阳能(néng)产业出海至东南亚國(guó)家的影响。据统计，截至2023年底，东南亚地區(qū)共拥有(yǒu)59.8GW的光伏電(diàn)池产能(néng)和90.6GW的光伏组件产能(néng)，占全世界的9%-10%。我國(guó)企业在东南亚地區(qū)的電(diàn)池、组件产能(néng)均超过50GW，还拥有(yǒu)26GW硅片产能(néng)。[8]

图3 2024财年CBP扣留货物(wù)的原产地统计

而除了電(diàn)子产品行业以外，可(kě)以发现UFLPA优先执法的对象仍是中國(guó)原产的产品。2024财年以来，CBP共扣留了822票价值共9576万美元的中國(guó)原产的货物(wù)。其中，165票被放行，252票被拒绝。中國(guó)原产货物(wù)中受影响较大的行业分(fēn)别是纺织品、服装和鞋帽行业，工业和制造业原材料行业，以及贱金属行业[9]。这与传统认為(wèi)的重点执法行业（棉花(huā)、多(duō)晶硅和番茄）略有(yǒu)不同，可(kě)见CBP关注的执法领域正朝着多(duō)元化的方向发展。

图4 2024财年除電(diàn)子产品外CBP扣留货物(wù)的原产地统计

二、执法趋势展望

1. 扩展执法领域

如前所述，CBP正不断扩张其执法领域。据英國(guó)《金融时报》报道，今年2月，CBP以“涉嫌强迫劳动"為(wèi)由扣押了知名品牌出口到美國(guó)的数千辆車(chē)，理(lǐ)由是这些車(chē)辆的一个变压器组件涉嫌由一家UFLPA实體(tǐ)清单上的中國(guó)企业生产。[10]目前，在CBP的执法数据统计中暂未见如此大额的扣货情况，该事件的后续发展以及对该品牌甚至整个汽車(chē)行业的影响还有(yǒu)待观察。

此外，在现有(yǒu)对棉花(huā)、多(duō)晶硅和番茄严格管制的基础上，预计CBP未来还可(kě)能(néng)将铝产品、電(diàn)池、PVC产品、钢铁产品、轮胎、铜产品、電(diàn)子产品、其他(tā)汽車(chē)组件、红枣等农产品作為(wèi)优先执法物(wù)项。[11]

2. 加强小(xiǎo)额货物(wù)执法

DHS于4月5日宣布，将加强对小(xiǎo)额免税包裹非法进口活动的打击力度，并将其称為(wèi)“保护超过50万美國(guó)纺织行业工作岗位"的计划。新(xīn)的执法计划包括与國(guó)土安全调查局（Homeland Security Investigations, HSI）联合开展特别贸易执法行动，扩大调查目标范围，并利用(yòng)实验室和同位素检测等技术手段打击非法小(xiǎo)额包裹运输。

目前，美國(guó)对于小(xiǎo)额免税包裹设置的金额阈值上限為(wèi)800美元。根据美國(guó)國(guó)会的报告，2023年预计有(yǒu)大约100亿个包裹通过小(xiǎo)额免税政策进入美國(guó)市场，其中来自中國(guó)两大電(diàn)商(shāng)平台的包裹约占总数的30%。CBP对于小(xiǎo)额包裹监管的加强或将对跨境電(diàn)商(shāng)产生较大的影响。

3. 新(xīn)增UFLPA清单实體(tǐ)

根据DHS政策顾问劳拉·墨菲 (Laura Murphy) 近期在CBP 2024年贸易便利化和货物(wù)安全峰会上的表态[12]，目前在UFLPA实體(tǐ)清单上的实體(tǐ)数量较少（筆(bǐ)者注：目前UFLPA实體(tǐ)清单上共有(yǒu)30家实體(tǐ)[13]），未来几个月预计将会有(yǒu)超过10个新(xīn)实體(tǐ)将添加到UFLPA实體(tǐ)名单。

UFLPA规定了“可(kě)反驳的推定"原则，该原则要求CBP推定全部或者部分(fēn)在新(xīn)疆维吾尔自治區(qū)生产制造的或者来自UFLPA实體(tǐ)名单的货物(wù)均与强迫劳动有(yǒu)关，并根据19 U.S.C. 1307禁止此类商(shāng)品的进口。因此，非但清单实體(tǐ)自身出口业務(wù)将受到限制，与之相关的供应链上的所有(yǒu)主體(tǐ)也会遇到出口障碍，甚至面临被列入实體(tǐ)清单的风险。

所谓“可(kě)反驳"，是指进口商(shāng)在对决定有(yǒu)异议的情况下，需申请“可(kě)反驳推定的例外"，并在限定时间内向CBP提交充足且令人信服的证据，证明其进口的货物(wù)与强迫劳动无关。无论从限定时间的角度还是证明标准的角度，申请“可(kě)反驳推定的例外"都是十分(fēn)困难的。

三、企业合规建议

在CBP不断加强UFLPA执法的背景下，我们建议相关企业密切关注相关法规、清单、指南和执法案例的更新(xīn)，并采取更积极、全面的合规措施，确保其供应链符合要求，避免对货物(wù)进口造成不必要的迟延。对此，我们提出以下建议：

1. 敏感行业的企业，包括传统敏感行业（包括纺织、光伏、农业）和新(xīn)兴敏感行业（包括汽車(chē)、金属等），建议参考CBP发布的《进口商(shāng)操作指南》（UFLPA Operational Guidance for Importers）[14]《适用(yòng)性审查最佳实践：进口商(shāng)责任》（Best Practices for Applicability Reviews: Importer Responsibilities）[15]《执行摘要和目录示例指南：准备UFLPA适用(yòng)性审查意见书》（Guidance on Executive Summaries and Sample Tables of Contents: Preparing a UFLPA Applicability Review Submission）[16]等文(wén)件，格外注重审查其供应链上游各供应商(shāng)的合规状况、评估原材料来源，并妥善留存相关审查文(wén)件和证明材料，以备未来可(kě)能(néng)的审核或调查。值得注意的是，即使CBP已经审查并放行了来自同一供应商(shāng)的货物(wù)，CBP未来仍可(kě)能(néng)继续扣留“已知或怀疑存在强迫劳动风险"的制造商(shāng)生产的货物(wù)，直至该种联系不再存在。

2. 跨境電(diàn)商(shāng)企业要避免侥幸心理(lǐ)，适用(yòng)小(xiǎo)额免税政策的包裹在未来会受到CBP更严格的审查。即使包裹价值较低，进口商(shāng)仍有(yǒu)可(kě)能(néng)面临高额的民(mín)事罚金甚至刑事诉讼风险。

3. 被列入UFLPA实體(tǐ)清单的企业也可(kě)以积极应对。相关实體(tǐ)可(kě)以在遵守中國(guó)有(yǒu)关法律法规的前提下，通过FLETF.UFLPA.EntityList@hq.dhs.gov向FLETF主席提交从UFLPA实體(tǐ)列表中移除的请求以及证明信息。除此之外，被列入清单的实體(tǐ)也可(kě)以提起法律诉讼。据报道，2023年6月被列入UFLPA实體(tǐ)清单的某知名打印显像公司已经提起一项诉讼，指控DHS将其列入清单的决定违反了《行政程序法》（Administrative Procedure Act , APA）[17]。目前该诉讼仍未有(yǒu)明确的裁判结果，但这一行动也给其他(tā)相关企业提供了另一条尝试减轻负面影响的通路。

[注] 

[1] https://www.dhs.gov/news/2024/04/05/new-dhs-textile-enforcement-actions-crack-down-illicit-trade-support-500000

[2] https://www.cbp.gov/newsroom/stats/trade/uyghur-forced-labor-prevention-act-statistics

[3] https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4Mjg2MDgwMQ==&mid=2651060709&idx=1&sn=759359e167ff154fa3b484ef66abd923&chksm=8408178bb37f9e9dee09515313b15b634bf3a96fcc4dd7c766d80dceb432541d56f606de823c&token=677721365&lang=zh_CN#rd

[4] 2024财年自2023年10月起算。

[5] 電(diàn)子行业（Electronics）包括光伏产品、信息技术、集成電(diàn)路、自动化数据处理(lǐ)设备和消费電(diàn)子产品等。

[6] 工业和制造业原材料行业（Industrial and Manufacturing Materials）包括塑料、聚合物(wù)、橡胶、皮革、木(mù材、纸张、石头、玻璃、宝石、贵金属等。

[7] https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-02-26/us-customs-questions-solar-importers-about-supply-chains-amid-crackdown-on-china

[8] https://xueqiu.com/5899108858/283950720

[9] 贱金属行业（Base Metals）包括钢铁、钢厂产品、黑色和有(yǒu)色金属、铝等。

[10] https://www.ft.com/content/ab63cc9b-1c57-43d0-89c2-8f63e5c06eba

[11] https://www.dhs.gov/sites/default/files/2023-08/23_0728_plcy_uflpa-strategy-2023-update-508.pdf，第16页。

[12] https://www.wsj.com/articles/more-chinese-companies-to-be-added-to-u-s-import-ban-list-f501791f

[13] https://www.dhs.gov/uflpa-entity-list

[14] https://www.cbp.gov/document/guidance/uflpa-operational-guidance-importers

[15] https://www.cbp.gov/document/guidance/best-practices-applicability-reviews-importer-responsibilities

[16] https://www.cbp.gov/document/guidance/guidance-executive-summaries-and-sample-tables-contents

[17] https://www.businesswire.com/news/home/20230821709323/en/