2023年11月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)会议审议通过《非银行支付机构监督管理(lǐ)条例》（以下简称“《条例》"或“新(xīn)规"），并于2023年12月17日正式对外发布，《条例》将于2024年5月1日起施行。《条例》的正式出台，意味着此前于2021年1月20日由中國(guó)人民(mín)银行发布的《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》"）结束了近两年的讨论和修订，也正式标志(zhì)着我國(guó)非银支付领域的监管基于《非金融机构支付服務(wù)管理(lǐ)办法》（中國(guó)人民(mín)银行令〔2010〕第2号，以下简称“2号令"）及其配套实施细则并在总结过往十三年间监管经验的基础上完成了迭代和升级，形成了更為(wèi)适配现行监管需求、市场环境及产品形态的监管思路和模式。这对于保障非银支付行业未来的有(yǒu)序、健康发展具有(yǒu)极為(wèi)重要的指导意义。

随着支付牌照审批放缓，以及部分(fēn)支付机构牌照因各种原因被注销，截至目前，中國(guó)人民(mín)银行官网公布的已注销支付机构共87家，持有(yǒu)有(yǒu)效牌照的支付机构共184家[1]。目前市场上已有(yǒu)多(duō)起通过收購(gòu)非银行支付机构控股权模式取得支付牌照的案例，筆(bǐ)者基于《条例》出台、非银行支付机构监管规则更新(xīn)迭代之背景，从股权收購(gòu)角度，针对投资人收購(gòu)非银行支付机构股权交易中，投资人准入要求、如何关注合规重点、法律尽调核查要点等问题，分(fēn)為(wèi)上下篇进行简要分(fēn)析，此為(wèi)上篇。

一、非银行支付机构的准入

（一）准入方式

1. “先证后照"

根据《条例》相关规定，设立非银行支付机构，应当经中國(guó)人民(mín)银行批准，取得支付业務(wù)许可(kě)；境外非银行机构拟為(wèi)境内用(yòng)户提供跨境支付服務(wù)的，应当依照《条例》规定在境内设立非银行支付机构；申请人收到支付业務(wù)许可(kě)证后，应当及时向市场监督管理(lǐ)部门办理(lǐ)登记手续，领取营业执照。因此，除已设立机构外，非银行支付机构的设立采取持牌经营、“先证后照"模式，即取得中國(guó)人民(mín)银行颁发的支付业務(wù)许可(kě)证后，方可(kě)进行经营主體(tǐ)的设立并办理(lǐ)工商(shāng)登记。

对于投资人而言，其获得非银行支付机构牌照可(kě)有(yǒu)两种途径：新(xīn)设非银行支付机构或收購(gòu)现有(yǒu)非银行支付机构的股权，但无论是新(xīn)设非银行支付机构还是通过收購(gòu)方式以主要股东或者实控人身份持有(yǒu)非银行支付机构股权，均需按照前述“先证后照"模式管理(lǐ)。

新(xīn)设非银行支付机构需根据《条例》第七条至第九条规定向中國(guó)人民(mín)银行提交相应申请材料，向中國(guó)人民(mín)银行申请支付业務(wù)许可(kě)证。非新(xīn)设/股权收購(gòu)可(kě)能(néng)涉及的变更公司名称、变更注册资本、跨省/自治區(qū)/直辖市变更住所、变更主要股东或实际控制人、变更董监高、合并或分(fēn)立等事项，需获得中國(guó)人民(mín)银行的批准。根据《条例》第十三条规定，非银行支付机构申请变更名称、注册资本的，中國(guó)人民(mín)银行应当自受理(lǐ)申请之日起1个月内作出批准或者不予批准的书面决定；申请办理(lǐ)前款所列其他(tā)事项的，中國(guó)人民(mín)银行应当自受理(lǐ)申请之日起3个月内作出批准或者不予批准的书面决定。经批准后，非银行支付机构依法向市场监督管理(lǐ)部门办理(lǐ)相关登记手续。

2. 支付牌照有(yǒu)效期及续展问题

值得注意的是，在2号令规范體(tǐ)系下，支付业務(wù)许可(kě)证的有(yǒu)效期為(wèi)5年，续展需经中國(guó)人民(mín)银行批准，每次续展的有(yǒu)效期也為(wèi)5年。根据《中國(guó)人民(mín)银行关于<支付业务许可证>续展工作的通知》（银发〔2015〕358号，以下简称“《续展通知》"），非银行支付机构拟于支付业務(wù)许可(kě)证有(yǒu)效期满后继续从事核准的部分(fēn)或全部支付业務(wù)的，应于支付业務(wù)许可(kě)证有(yǒu)效期期满前6个月，向法人所在地的人民(mín)银行副省级城市中心支行以上分(fēn)支机构提出续展申请。《续展通知》还明确列出了不予续展或谨慎续展支付业務(wù)许可(kě)证的十一种情形。

而《条例》并未设置支付业務(wù)许可(kě)证的有(yǒu)效期，更未提及续展事宜。因此，《条例》生效后，新(xīn)获批的支付业務(wù)许可(kě)证是否有(yǒu)期限、是否需要续展以及存量支付业務(wù)许可(kě)证是否仍适用(yòng)《续展通知》的规定进行续展、过渡期等事宜，有(yǒu)待监管机构后续制定的《条例》实施细则或其他(tā)配套文(wén)件进行明确。

（二）准入具體(tǐ)要求

1. 注册资本限额方面

（1）《条例》取消了地方展业的注册资本最低限额要求，统一提升為(wèi)1亿元的注册资本门槛；

（2）《条例》明确中國(guó)人民(mín)银行根据非银行支付机构的业務(wù)类型、经营地域范围和业務(wù)规模等因素，可(kě)以提高上述注册资本最低限额，即可(kě)能(néng)要求高于1亿元的注册资本；

（3）《条例》新(xīn)增强调资金来源及实缴的要求，股东需以自有(yǒu)资金出资，不得以委托资金、债務(wù)资金等非自有(yǒu)资金出资。

2. 股权管理(lǐ)要求

《条例》对股东资格的整體(tǐ)要求體(tǐ)现于设立非银行支付机构应具备的条件之第（二）项，即“主要股东、实际控制人财務(wù)状况和诚信记录良好，最近3年无重大违法违规记录；主要股东、实际控制人為(wèi)公司的，其股权结构应当清晰透明，不存在权属纠纷"。相较于《征求意见稿》，《条例》对股东资格的要求较為(wèi)概括，不排除中國(guó)人民(mín)银行会在后续制定的《条例》实施细则或其他(tā)配套文(wén)件中对此进行细致性规范。《条例》对非银行支付机构的股东及股权管理(lǐ)的具體(tǐ)要求主要如下：

（1）在股东类型划分(fēn)方面，《条例》将原2号令“主要出资人、其他(tā)出资人"的二元监管变更為(wèi)多(duō)元监管，将股东划分(fēn)為(wèi)“主要股东、控股股东、实际控制人"[2]。但需说明的是，《征求意见稿》将股东划分(fēn)為(wèi)五类：包括“主要股东、控股股东、实际控制人、非主要股东和最终受益人"，而《条例》未沿用(yòng)《征求意见稿》的“非主要股东"和“最终受益人"两类划分(fēn)。

（2）针对主要股东、实际控制人，《条例》要求：①守法守信义務(wù)。主要股东、实际控制人需财務(wù)状况和诚信记录良好，最近3年无重大违法违规记录。②股权清晰义務(wù)。主要股东、实际控制人股权结构应当清晰透明，不存在权属纠纷。③质押报告义務(wù)。主要股东拟质押非银行支付机构股权的，应当按照规定向中國(guó)人民(mín)银行报告，质押的股权不得超过该股东所持有(yǒu)该非银行支付机构股权总数的50%。④补充资本承诺。非银行支付机构发生风险事件影响其正常运营、损害用(yòng)户合法权益的，中國(guó)人民(mín)银行可(kě)以區(qū)分(fēn)情形，对非银行支付机构采取责令主要股东履行补充资本的监管承诺的监管措施。

（3）针对控股股东、实际控制人，《条例》还列举了负面清单，即不得存在下列情形：①通过特定目的载體(tǐ)或者委托他(tā)人持股等方式规避监管；②通过违规开展关联交易等方式损害非银行支付机构或者其用(yòng)户的合法权益；③其他(tā)可(kě)能(néng)对非银行支付机构经营管理(lǐ)产生重大不利影响的情形。

（4）《条例》新(xīn)增明确参股及实际控制非银行支付机构数量限制要求：同一股东不得直接或者间接持有(yǒu)两个及以上同一业務(wù)类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权；同一实际控制人不得控制两个及以上同一业務(wù)类型的非银行支付机构，國(guó)家另有(yǒu)规定的除外。

此外，需额外说明，除上述列举及分(fēn)析的对主要股东、控股股东、实际控制人的股权管理(lǐ)要求外，相较《征求意见稿》，《条例》有(yǒu)如下内容未沿用(yòng)《征求意见稿》的内容，或具體(tǐ)要求有(yǒu)一定变化：（1）《征求意见稿》 对控股股东、实际控制人持有(yǒu)股份曾设置了3年锁定期，《条例》未予要求；（2）《征求意见稿》对质押行為(wèi)的监管要求原是“质押前备案"，《条例》修改為(wèi)“报告"，可(kě)见约束严格程度有(yǒu)所降低。

3. 高管任职资格要求及责任

《条例》要求非银行支付机构的拟任董事、监事和高级管理(lǐ)人员熟悉相关法律法规，具有(yǒu)履行职责所需的经营管理(lǐ)能(néng)力，最近3年无重大违法违规记录。需要注意的是，虽然《条例》并未完全采纳《征求意见稿》中对高级管理(lǐ)人员的任职要求和核准要求，但不排除中國(guó)人民(mín)银行会在实施细则中对此展开更為(wèi)细致的规定。因此，《征求意见稿》中对非银行支付机构高级管理(lǐ)人员资格核准、正负面清单列举的内容仍有(yǒu)参考意义。具體(tǐ)如下：

（1）《条例》对高级管理(lǐ)人员的任职要求仅體(tǐ)现于“拟任董事、监事和高级管理(lǐ)人员熟悉相关法律法规，具有(yǒu)履行职责所需的经营管理(lǐ)能(néng)力，最近3年无重大违法违规记录"，但《征求意见稿》明确非银行支付机构高级管理(lǐ)人员的任职资格需经中國(guó)人民(mín)银行核准，且需符合列举资格条件；

（2）原2号令对高管人数“5名以上"的要求不再延续，但理(lǐ)解已归入《条例》明确规定的“有(yǒu)健全的公司治理(lǐ)结构"之主體(tǐ)资格要求；

（3）高管的守法守信要求从2号令的“3年内未因利用(yòng)支付业務(wù)实施违法犯罪活动或為(wèi)违法犯罪活动办理(lǐ)支付业務(wù)等受过处罚"提升至“最近3年无重大违法违规记录"，与股东资格的要求类似，不再限制為(wèi)“因利用(yòng)支付业務(wù)"而实施的违法犯罪活动，而《征求意见稿》曾有(yǒu)更為(wèi)严格的要求，即“无犯罪记录且最近3年无其他(tā)重大违法违规行為(wèi)和严重市场失信行為(wèi)"。

（三）对股权收購(gòu)的影响

《条例》对非银行支付机构的股东和股权管理(lǐ)等准入方面的上述要求，可(kě)能(néng)对股权收購(gòu)交易有(yǒu)以下影响：

1. 强调对非银行支付机构股东进行穿透式监管。《条例》相比于2号令监管體(tǐ)系，新(xīn)增对“实际控制人"的监管要求，要求“主要股东、实际控制人為(wèi)公司的，其股权结构应该清晰透明，不存在权属纠纷"，且明确规定控股股东、实际控制不得存在“通过特定目的载體(tǐ)或者委托他(tā)人持股等方式规避监管"的情形；此外，《征求意见稿》亦曾明确规定，中國(guó)人民(mín)银行及其分(fēn)支机构对非银行支付机构主要股东和控股股东真实股权结构和实际控制人实施穿透式监管，对其入股资金进行穿透式监督。前述规定意味着监管明确对非银行支付机构投资人的监管范围不限于直接持股关系，而是穿透至实际控制关系。据此，如投资人上层有(yǒu)VIE架构或其他(tā)协议安排，亦需如实穿透披露至实际控制人。

2. 加强对主要股东等守法守信要求。《条例》要求主要股东、实际控制人“最近3年无重大违法违规记录"，《征求意见稿》也曾要求主要股东、控股股东和实际控制人“无犯罪记录"且“最近3年无其他(tā)重大违法违规行為(wèi)或者严重市场失信行為(wèi)，没有(yǒu)因涉嫌重大违法违规正在被调查或者处于整改期间"，前述要求相较于2号令仅要求主要出资人“最近3年内未因利用(yòng)支付业務(wù)实施违法犯罪活动或為(wèi)违法犯罪活动办理(lǐ)支付业務(wù)等受过处罚"，新(xīn)规更為(wèi)严格，犯罪行為(wèi)及重大违法违规行為(wèi)不再局限于“利用(yòng)支付业務(wù)"。因此，投资人因任何原因的重大违法违规行為(wèi)被处罚，均对其收購(gòu)支付牌照的行為(wèi)产生影响。如投资人為(wèi)大型集团，需自查其他(tā)业務(wù)板块（金融等强监管属性的业務(wù)板块尤甚）是否曾有(yǒu)重大违法违规记录；鉴于《征求意见稿》中的“被调查或处于整改期间"的时间限制未被新(xīn)规采用(yòng)，如投资人处于该阶段、尚未确认构成重大违法违规行為(wèi)，也应及时与监管沟通确认，是否构成准入障碍。

3. 参股及实际控制非银行支付机构数量限制要求收購(gòu)方自查对外投资范围。根据《条例》规定：“同一股东不得直接或者间接持有(yǒu)两个及以上同一业務(wù)类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权。同一实际控制人不得控制两个及以上同一业務(wù)类型的非银行支付机构，國(guó)家另有(yǒu)规定的除外。"也即对于非银行支付机构而言，同一股东作為(wèi)10%以上股东参股支付机构或者作為(wèi)实际控制人控制同一业務(wù)类型的支付机构的数量仅限一家。相较于《征求意见稿》要求的“同一法人只能(néng)持有(yǒu)一家非银行支付机构10%以上股权，同一实际控制人只能(néng)控制一家非银行支付机构"，《条例》在明确一参一控要求的同时，增加了“同一业務(wù)类型"的限制，在投资人参股或实际控制的非银行支付机构的数量方面似有(yǒu)所放松。对于已经开展金融板块的投资人及其集团，需注意根据《条例》关于一参一控的要求自查对外投资范围，该投资主體(tǐ)是否持有(yǒu)其他(tā)同一业務(wù)类型的非银行支付机构10%以上股权，亦是否有(yǒu)其他(tā)同一业務(wù)类型的非银行支付机构与其同属同一主體(tǐ)控制。两种情况均确认无时，才能(néng)满足一参一控要求。

4. 要求支付机构接受风险监管。近年来金融机构风险事件频频发生，无论是《银行保险机构大股东行為(wèi)监管办法（试行）》《中國(guó)银保监会办公厅关于进一步加强银行保险 机构股东承诺管理(lǐ)有(yǒu)关事项的通知》等传统金融机构的监管法规，还是此前发布的《中华人民(mín)共和國(guó)金融稳定法（草(cǎo)案征求意见稿）》，均对于金融风险事件发生时的监管措施以及大股东责任进行了规定。在此背景下，《条例》首次明确人民(mín)银行对于支付机构采取风险监管措施的权利，包括主要股东履行资本补充承诺、限制重大资产交易以及调整或限制董监高及其权利。预计未来至少在入股环节，支付机构的主要股东也将面临签署资本补足承诺函等方面的要求。

（四）涉及投资人的罚则

《条例》首次将非银行支付机构的控股股东、实际控制人纳入行政责任的追责范围。对于投资人在准入环节违反监管规则的行為(wèi)，《条例》明确规定了相应罚则。

1. 根据《条例》第四十八条规定，以欺骗、虚假出资、循环注资或者利用(yòng)非自有(yǒu)资金出资等不正当手段申请设立、合并或者分(fēn)立非银行支付机构、变更非银行支付机构主要股东或者实际控制人，分(fēn)情况适用(yòng)以下罚则：

（1）若申请未获批准的，申请人1年内不得再次申请或者参与申请相关许可(kě)。

（2）若申请已获批准的，责令其终止支付业務(wù)，撤销相关许可(kě)，没收违法所得，违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有(yǒu)违法所得或者违法所得不足50万元的，并处50万元以上200万元以下罚款；申请人3年内不得再次申请或者参与申请相关许可(kě)。

2. 另外，在展业过程中，若非银行支付机构的控股股东、实际控制人有(yǒu)以下情形的，可(kě)能(néng)会受到“责令限期改正，给予警告、通报批评，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有(yǒu)违法所得或者违法所得不足10万元的，并处10万元以上50万元以下罚款"的行政处罚。具體(tǐ)情形包括：

（1）通过特定目的载體(tǐ)或者委托他(tā)人持股等方式规避监管；

（2）通过违规开展关联交易等方式损害非银行支付机构或者其用(yòng)户的合法权益；

（3）违反非银行支付机构股权管理(lǐ)规定；

此外，非银行支付机构的主要股东违反《条例》关于股权质押等股权管理(lǐ)规定的，也依照上述规定处罚。

二、业務(wù)监管合规风险及核查要点

（一）经营地域范围限制

《条例》规定，经营地域范围应载于支付业務(wù)许可(kě)证，变更经营地域范围需由中國(guó)人民(mín)银行批准，如非银行支付机构超出经批准的业務(wù)类型或者经营地域范围开展支付业務(wù)，情节严重或逾期不改正将可(kě)能(néng)被吊销支付业務(wù)许可(kě)证。

同时，《条例》也强调，非银行支付机构拟在住所所在地以外的省、自治區(qū)、直辖市為(wèi)線(xiàn)下经营的特约商(shāng)户提供支付服務(wù)的，应当按照规定设立分(fēn)支机构，并向中國(guó)人民(mín)银行备案。

据此，投资人在挑选标的时，应首先了解其所在地、支付业務(wù)许可(kě)证载明的经营地域范围，以考虑后续展业是否符合投资人本轮收購(gòu)的战略规划。

（二）业務(wù)类型划分(fēn)变化

2号令将非银支付行业的业态整體(tǐ)上分(fēn)為(wèi)三大类，即“网络支付"“预付卡发行与受理(lǐ)"“银行卡收单"。该种划分(fēn)和定义模式虽然在一定程度上使得监管对象和监管范围更為(wèi)明确和直观，但随着支付市场和支付技术的不断发展，此类基于“技术"和“介质"的定义思路则限制了相关监管规则的灵活性，也难以适配快速发展的市场实际业态。《条例》答(dá)记者问中就明确指出：随着技术创新(xīn)和业務(wù)发展，出现了条码支付、刷脸支付等新(xīn)兴方式，现有(yǒu)分(fēn)类方式不能(néng)很(hěn)好地满足市场发展和监管需要。

对此，《条例》延续了《征求意见稿》中提出的“储值账户运营"和“支付交易处理(lǐ)"的功能(néng)主义二分(fēn)法，以“能(néng)否接收付款人预付资金"為(wèi)标准，界定了“储值账户运营"和“支付交易处理(lǐ)"两大类型，人民(mín)银行将据此设置具體(tǐ)的分(fēn)类监管方式。

业務(wù)类型划分(fēn)的变化或将导致原有(yǒu)证载互联网支付、银行卡收单、预付卡发行与受理(lǐ)等存量支付牌照成為(wèi)历史，证载储值账户运营、支付交易处理(lǐ)的新(xīn)牌照或将出世。非银行支付机构对新(xīn)旧两类牌照需两者兼取还是择一，后续尚待监管进一步明确。《条例》答(dá)记者问中亦提及，中國(guó)人民(mín)银行将新(xīn)业務(wù)类型与原有(yǒu)分(fēn)类方式的衔接置于后续研究制定的实施细则中，力求平稳过渡。

此外，在界定细节上，《条例》删除了《征求意见稿》关于“储值账户运营"和“支付交易处理(lǐ)"的定义和核心监管要求，仅保留了原则性规定。因此，后续出台的《条例》实施细则或其他(tā)配套文(wén)件或将对“储值账户运营"和“支付交易处理(lǐ)"的界定及业務(wù)监管规则进行明确，市场主體(tǐ)也应当对此持续关注。

（三）明确跨境支付业務(wù)需在境内持牌及监管要求

《条例》第二条明确，中國(guó)境外的非银行机构拟為(wèi)境内用(yòng)户提供跨境支付服務(wù)的，应当依照本条例规定在境内设立非银行支付机构。第六条明确表示设立非银行支付机构，应当经中國(guó)人民(mín)银行批准，取得支付业務(wù)许可(kě)。

因此，对于為(wèi)境内用(yòng)户提供跨境支付服務(wù)的境外机构，无论其在境外是否获得了相应的牌照，都需要根据《条例》的要求在中國(guó)获得支付业務(wù)许可(kě)证，方能(néng)展业，否则可(kě)能(néng)面临无照经营的合规风险。

此外，对于提供跨境支付服務(wù)的境内外非银行支付机构，《条例》第十九条明确要求应当遵守跨境支付、跨境人民(mín)币业務(wù)、外汇管理(lǐ)以及数据跨境流动的有(yǒu)关规定。

据悉，2021年初，中國(guó)人民(mín)银行曾向部分(fēn)机构下发《跨境支付服務(wù)管理(lǐ)办法（征求意见稿）》，针对外國(guó)公司在华提供跨境支付服務(wù)的合规问题进行规范与监督[3]。截至目前，涉及跨境支付的监管细则尚未向社会公布征求意见稿或出台正式文(wén)件，有(yǒu)关跨境支付的具體(tǐ)监管要求尚待监管机构出台相关规定。

下篇预告

下篇我们将继续从非银行支付机构牌照注销、撤销、吊销等合规风险及法律尽调核查要点的角度，就《条例》可(kě)能(néng)对非银行支付机构股权收購(gòu)交易产生的影响进行解读。

[注] 

[1] 信息来源：http://www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/4081330/4081344/4081407/4081702/index.html

[2] 主要股东、控股股东、实际控制人的具體(tǐ)界定在《条例》中未明确。参考《征求意见稿》中的定义：

主要股东指10%以上股权或者表决权，或不足10%但对经营管理(lǐ)有(yǒu)重大影响的股东，

控股股东指出资额或持股50%或不足50%但足以对股东会、股东大会产生重大影响的股东，

实际控制人指通过投资关系、协议或者其他(tā)安排，能(néng)够实际支配非银行支付机构行為(wèi)的人。

[3] 信息来源：https://www.mpaypass.com.cn/news/202108/05165813.html