一、立法背景

当地时间2023年10月11日，美國(guó)纽约州共和党众议员迈克·劳勒（Mike Lawler）提出一项议案，即《2023年伊朗-中國(guó)能(néng)源制裁法案》（Iran-China Energy Sanctions Act of 2023（H.R.5923），下称“《伊朗-中國(guó)能(néng)源制裁法案》"或者“该法案"），要求对参与采購(gòu)伊朗石油或石油产品交易的中國(guó)金融机构实施制裁。10月25日，该法案被交由美國(guó)众议院金融服務(wù)委员会（the House Committee on Financial Services）进一步审议。

2023年11月14日，作為(wèi)对2023年10月7日的巴以冲突的进一步回应，美國(guó)众议院金融服務(wù)委员会一并审议了包括《伊朗-中國(guó)能(néng)源制裁法案》在内的11项限制和制裁哈马斯和伊朗的议案。[1]12月19日，《伊朗-中國(guó)能(néng)源制裁法案》被列入《第272号联邦议程》（Union Calendar No. 272）。

2024年4月15日，美國(guó)众议院金融服務(wù)委员会主席Patrick McHenry提出动议，要求暂停常规程序并快速通过该法案。在此动议提出后的约两个小(xiǎo)时内，美國(guó)众议院就该法案进行了快速辩论，并以383票对11票的压倒性多(duō)数投票通过了该法案。截至通过之时，该法案共获得9名共和党众议员和1名民(mín)主党众议员的联署提案。

2024年4月16日，经两次审读，该法案被提交至美國(guó)参议院银行、住房和城市事務(wù)委员会（Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs）进行参议院层面的审议。该法案旨在切断伊朗通过向中國(guó)出口石油获取资金的渠道，以减弱伊朗在地區(qū)的影响力和军事项目支持。提案者认為(wèi)，尽管有(yǒu)美國(guó)制裁，但由于中國(guó)对伊朗石油的进口增加，且渠道不受美國(guó)金融系统影响，这减弱了制裁效力。法案试图通过升级制裁来限制伊朗的财力，维护美國(guó)及其盟友的霸权地位，并干预中东局势。

2024年4月20日，美國(guó)众议院同意参议院的修订意见，将该法案内容纳入了美國(guó)國(guó)会审议的另一紧急对外援助法案（即《Making Emergency Supplemental Appropriations for the Fiscal Year Ending September 30, 2024, and for Other Purposes（H.R.815），下称“《对外援助法案》"）。

2024年4月23日，《对外援助法案》获得了参众两院的投票通过，并经美國(guó)总统拜登于4月24日签署后正式成為(wèi)美國(guó)法律。《对外援助法案》中的《伊朗-中國(guó)能(néng)源制裁法案》也一并生效。

由此可(kě)见，為(wèi)进一步实现制裁效果，在立法层面，美國(guó)针对伊朗的制裁不再局限于石油贸易本身，其他(tā)非伊朗本國(guó)的、可(kě)能(néng)参与涉伊石油交易的主體(tǐ)，例如中國(guó)金融机构，都可(kě)能(néng)成為(wèi)美國(guó)经济制裁法案项下的直接打击目标。

二、《伊朗-中國(guó)能(néng)源制裁法案》条款解读与分(fēn)析

《伊朗-中國(guó)能(néng)源制裁法案》对美國(guó)《2012财政年國(guó)防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year of 2012，下称“《2012年國(guó)防授权法案》"）第1245（d）条进行修订，进一步明确该条下中國(guó)金融机构的适用(yòng)情形。具體(tǐ)如下。

《2012年國(guó)防授权法案》第1245（d）条授权美國(guó)总统对与伊朗央行及其他(tā)受制裁的伊朗金融机构开展“重大金融交易"的外國(guó)金融机构实施制裁。具體(tǐ)而言，《2012年國(guó)防授权法案》第1245（d）（1）（A）条规定，美國(guó)总统有(yǒu)权对任何在知情的情况下开展或促进任何与伊朗央行及其他(tā)受制裁伊朗金融机构的“重大金融交易"（significant financial transaction）的非美國(guó)金融机构实施往来账户和通汇账户制裁，制裁措施包括：（1）禁止前述非美國(guó)金融机构在美國(guó)开立往来账户或通汇账户；且（2）禁止该等非美國(guó)金融机构在美國(guó)维持往来账户或通汇账户，或对此类账户的维持设置严格条件。《2012年國(guó)防授权法案》未进一步明确“重大金融交易"所包含的具體(tǐ)交易种类。

《伊朗-中國(guó)能(néng)源制裁法案》第2（2）条规定，根据相关事实和情况，《2012年國(guó)防授权法案》第1245（d）（1）（A）条项下的“重大金融交易"应包括以下两类交易：（1）中國(guó)金融机构参与的涉及購(gòu)买伊朗石油或石油产品的任何交易，且不论交易的规模、数量、频率或性质如何；（2）非美國(guó)金融机构参与的涉及購(gòu)买伊朗无人机、无人机零件或相关系统的任何交易，且不论交易的规模、数量、频率或性质如何。同时，该条还规定，美國(guó)总统（或其授权的有(yǒu)权机关）应当在法案生效后的180天内以及此后5年内的每一年决定有(yǒu)无中國(guó)金融机构参与的涉及購(gòu)买伊朗石油或石油产品的任何交易以及有(yǒu)无非美國(guó)金融机构参与的涉及購(gòu)买伊朗无人机、无人机零件或相关系统的任何交易，并就相关情况向美國(guó)众议院的金融服務(wù)委员会与外交事務(wù)委员会以及参议院的银行、住房与城市事務(wù)委员会与外交委员会报告。

实務(wù)中，美國(guó)有(yǒu)权机关在认定交易是否“重大"时，一般需要综合评估以下7个方面：（1）交易的规模、数量和频率；（2）交易性质；（3）管理(lǐ)层意识的程度以及交易是否构成固定行為(wèi)模式的一部分(fēn)；（4）交易与被拒绝交易人间的联系；（5）交易对成文(wén)法目标的冲击；（6）交易是否涉及欺诈性实践；以及（7）美國(guó)有(yǒu)关机关在个案基础上认為(wèi)相关的其他(tā)因素。然而，在《伊朗-中國(guó)能(néng)源制裁法案》下，一旦中國(guó)金融机构在知情的情况下与伊朗央行及其他(tā)受制裁伊朗金融机构开展任何涉及伊朗石油或石油产品購(gòu)买的交易，或促进任何前述交易，无论该交易的规模、数量、频率或性质如何，该中國(guó)金融机构都可(kě)能(néng)会受到上述往来账户和通汇账户制裁，从而无法通过美國(guó)金融机构在美國(guó)开立或维持往来账户和通汇账户。在执法层面，美國(guó)有(yǒu)权机关在判断中國(guó)金融机构实施的上述交易是否构成“重大金融交易"时，理(lǐ)论上也不必再综合评估前述7个方面。由此可(kě)见，《伊朗-中國(guó)能(néng)源制裁法案》生效后，美國(guó)有(yǒu)权机关在《2012年國(guó)防授权法案》第1245（d）（1）（A）条项下对中國(guó)金融机构的制裁范围将被扩大，也将进一步加大中國(guó)金融机构受到前述制裁的风险。

此外，需明确的是，《2012年國(guó)防授权法案》下的“金融机构"包括：受保银行；商(shāng)业银行或信托公司；私人银行家；非美國(guó)银行在美國(guó)的机构或分(fēn)行；信用(yòng)社；储蓄机构；根据《美國(guó)1934年证券交易法》在美國(guó)证券交易所（SEC）注册的经纪人或交易商(shāng)；证券或商(shāng)品经纪人或交易商(shāng)；投资银行家或投资公司；货币交易所或从事货币、资金或替代货币或资金的价值交换的企业；保险公司；从事财政部長(cháng)通过法规确定為(wèi)与前述企业获准从事的任何活动相似、相关或可(kě)替代的任何活动的任何企业或机构。由此可(kě)见，除传统意义上的商(shāng)业银行外，其他(tā)符合上述分(fēn)类的金融机构或企业亦适用(yòng)《2012年國(guó)防授权法案》与《伊朗-中國(guó)能(néng)源制裁法案》项下的规定。

三、对中國(guó)金融机构的应对建议

（一）密切追踪相关法案的立法动态

该法案的通过和生效，以及与其同期通过的诸如《停止藏匿伊朗石油法案》等法案提案，均體(tǐ)现了美國(guó)政府对于涉伊石油贸易——特别是中伊石油交易的高度关注。因此，建议企业及时跟踪了解相关法案的立法动态，保持对相关制裁规定的实时跟踪和准确把握。

（二）加强对拟开展的涉外交易的尽职调查

建议中國(guó)金融机构参考中國(guó)商(shāng)務(wù)部，或美國(guó)商(shāng)務(wù)部、财政部、司法部等有(yǒu)权机关发布的相关合规指南，开展涉外业務(wù)前对该业務(wù)开展全面且深入的尽职调查，充分(fēn)评估拟开展业務(wù)是否可(kě)能(néng)涉及伊朗石油交易。就调查事项而言，中國(guó)金融机构需要重点关注交易中是否存在制裁规避的情形。例如，金融机构可(kě)以通过评估交易是否涉及伊朗原产石油或石油产品、最终收款人是否涉及伊朗主體(tǐ)、汇款路径是否涉及与交易主體(tǐ)注册地属于不同司法辖區(qū)的金融机构、客户对尽调工作的配合程度等因素进一步判断。

（三）加大对存量涉外业務(wù)的合规审查力度

建议存在涉外业務(wù)的中國(guó)金融机构加大对现有(yǒu)涉外业務(wù)的日常合规审查力度。具體(tǐ)而言，建议中國(guó)金融机构对现有(yǒu)交易的相对方、关联方、交易标的、交易种类、结算币种、交易行业等再次开展全面的合规审查，定期更新(xīn)相关交易信息。如果发现可(kě)疑交易，需要尽快对所涉交易开展充分(fēn)的内部调查，妥善留存相关证据。

（四）开展经济制裁合规體(tǐ)系的有(yǒu)效性评估

建议中國(guó)金融机构基于自身风险等级，参考美國(guó)财政部海外资产管理(lǐ)办公室（OFAC）发布的《OFAC合规承诺框架》，评估自身是否已经建立有(yǒu)效的经济制裁合规體(tǐ)系。若存在薄弱环节，则需要有(yǒu)针对性地进行强化。具體(tǐ)而言，在评估经济制裁合规體(tǐ)系的有(yǒu)效性时，需要重点关注以下事项：（1）是否建立了完善的合规管理(lǐ)组织架构，相关合规管理(lǐ)人员是否依规履职，合规人员的独立性是否充足，高管层对合规管理(lǐ)工作的支持是否充足；（2）是否建立健全相应的合规制度，现行的合规管理(lǐ)制度是否符合金融机构目前的合规管理(lǐ)现状，是否覆盖了重点风险领域与重大风险事项；（3）是否建立了完整的合规风险评估體(tǐ)系，风险评估的方式和频率是否与潜在风险相匹配；（4）是否建立了完善的内部风控體(tǐ)系，现行的风控手段是否充足且完备，能(néng)否有(yǒu)效识别并控制相关风险；（5）是否建立了完善的制裁合规培训机制，培训是否覆盖所有(yǒu)相关员工和人员，培训内容是否系依据所在岗位需求而定等。

[注] 

[1] 同日审议的其他(tā)10项议案包括：《2023年美國(guó)对伊朗不融资法案》（H.R. 5921）、《追究伊朗领导人责任法案》(H.R. 6245)、《2023年伊朗反恐法案》（H.R. 6323）、《终止向哈马斯和國(guó)家支持恐怖主义法案提供资金法案》（H.R. 6322）、《2023年撤销伊朗资助法案》（H.R. 6000）、《冻结哈马斯法案》（H.R. 5945）、《2023年伊朗制裁问责法案》（H.R. 6015）、《2023年武装冲突移民(mín)法》（H.R. 6367）、《OFAC调查员执照法》（H.R. 6370）、《2023年阻止非法石油运输法》（H.R. 6365）。