2024年6月12日，美國(guó)对俄罗斯实施了新(xīn)一轮制裁。在具體(tǐ)制裁政策方面，美國(guó)财政部下属海外资产控制办公室（下称“OFAC”）发布了《关于针对非美國(guó)金融机构支持俄罗斯军事工业基础的OFAC制裁授权的更新(xīn)指南》（Updated Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base，下称“新(xīn)版《指南》”），对2023年12月22日发布的《关于针对非美國(guó)金融机构支持俄罗斯军事工业基础的OFAC制裁授权的指南》（Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base，下称“旧版《指南》”）进行了修订。具體(tǐ)而言，本次重点修订了第14114号总统行政令（下称“第14114号令”）项下“军事工业基础（military-industrial base）”的概念，显著提升了非美國(guó)金融机构涉俄业務(wù)的次级制裁风险。此外，OFAC在新(xīn)版《指南》中还多(duō)次重申金融机构应当基于自身所面临的合规风险量身构建制裁合规體(tǐ)系，并举例具體(tǐ)说明了不同规模的非美國(guó)金融机构应当如何筛查制裁合规风险并采取相应的防控措施。在美國(guó)不断升级对俄制裁力度的背景下，新(xīn)版《指南》对中國(guó)金融机构涉俄业務(wù)的合规开展具有(yǒu)重要指导价值与参考意义。

一、修订背景

2023年12月22日，為(wèi)进一步打击制裁规避行為(wèi)，美國(guó)发布第14114号令，授权美國(guó)财政部長(cháng)与其他(tā)有(yǒu)权机关商(shāng)议后，对以下两类非美國(guó)金融机构实施制裁：

1.為(wèi)或代表任何因在俄罗斯的技术、國(guó)防和相关物(wù)资、施工、航空航天、制造行业或其他(tā)被认定為(wèi)支持俄罗斯军事工业基础的行业运营而依据第14024号总统行政令（下称“第14024号令”）受到SDN制裁的主體(tǐ)实施或促进重大交易的非美國(guó)金融机构；

2.实施或促进任何涉及俄罗斯军事工业基础的重大交易或者提供涉及俄罗斯军事工业基础的任何服務(wù)，包括直接或间接向俄罗斯出售、供应或转让任何受管制的物(wù)项或受管制类别的物(wù)项（下称“受控物(wù)项”）的非美國(guó)金融机构。（具體(tǐ)受控物(wù)项请参见下图）。[1]

（受控物(wù)项一览表）

违反上述制裁规定的非美國(guó)金融机构面临的制裁后果包括：（1）禁止该主體(tǐ)在美國(guó)开立或维持通汇账户或代理(lǐ)账户，或对通汇账户或代理(lǐ)账户的维持施加严格的条件限制；或（2）冻结在美國(guó)境内的、今后将进入美國(guó)境内的或者现在或今后由任何美國(guó)主體(tǐ)占有(yǒu)或控制的所有(yǒu)财产和财产权益，且不得转让、支付、出口、提取或以其他(tā)方式交易该等财产和财产权益。[2]

同日，OFAC同步发布了针对非美國(guó)金融机构的第14114号令的配套合规指南，即旧版《指南》，以指导非美國(guó)金融机构准确识别第14114号令下的制裁合规风险并实施相应的风险控制措施。然而，经过半年左右的实际执行后，美國(guó)监管机关发现，原本旨在限缩制裁范围、仅制裁与俄罗斯军工活动高度相关行业中运营的主體(tǐ)的定义并不利于实现美國(guó)的制裁目的，且在实務(wù)中，不同的金融机构究竟该如何识别自身风险等级、是否需要遵循统一的制裁合规體(tǐ)系标准等问题，也亟待进一步澄清。在此背景下，OFAC于2024年6月12日进一步修订了该指南以及相应的《OFAC常见问题解答(dá)》（下称“FAQ”），对非美國(guó)金融机构可(kě)能(néng)存在的涉俄制裁规避风险的识别以及相应风控措施提供了更加细化、准确以及具有(yǒu)时效性的指导。

二、重点内容解读

（一）扩大了“俄罗斯军事工业基础”的概念

OFAC通过发布新(xīn)版《指南》及修订OFAC发布的第1151号FAQ的方式，扩大并进一步明确了第14114号令下的“俄罗斯军事工业基础”的定义，将“依据第14024号令而受到SDN制裁的所有(yǒu)主體(tǐ)”纳入“俄罗斯军事工业基础”范围之内。具體(tǐ)而言，实施本轮修订前，根据旧版《指南》以及修订前的第1151号FAQ，“俄罗斯军事工业基础”仅包括（1）俄罗斯的技术、國(guó)防和相关物(wù)资、施工、航天和制造行业以及其他(tā)根据第14024号令而被决定列入的行业，以及（2）支持受控物(wù)项的销售、供应或转移的个人和实體(tǐ)。而经过本轮修订，“俄罗斯军事工业基础”包括：（1）依据第14024号令而受到SDN制裁的所有(yǒu)主體(tǐ)；（2）任何在俄罗斯的技术、國(guó)防和相关物(wù)资、施工、航天和制造行业以及其他(tā)根据第14024号令而被决定列入的行业中运营的主體(tǐ)；以及（3）直接或间接支持向俄罗斯联邦销售、供应或转让受控物(wù)项的个人和实體(tǐ)。

根据第14024号令，可(kě)能(néng)依据第14024号令而受到SDN制裁的主體(tǐ)不仅包括在根据第14024号令而被决定列入的受制裁行业（包括技术、國(guó)防和相关物(wù)资、施工、航天和制造等）中运营的主體(tǐ)，还包括因以下原因而受到SDN制裁的主體(tǐ)：

1. 直接或间接為(wèi)、代表俄罗斯联邦政府或為(wèi)其利益而负责、共谋、直接或间接参与或试图参与以下行為(wèi)：（1）恶意网络活动；（2）干预美國(guó)或其他(tā)非美國(guó)政府选举；（3）破坏美國(guó)或美國(guó)境外的民(mín)主进程或民(mín)主机构的行為(wèi)或政策；（4）跨國(guó)腐败；（5）暗杀、谋杀或以其他(tā)方式非法杀害美國(guó)人或美國(guó)盟國(guó)或伙伴的公民(mín)或國(guó)民(mín)，或对其造成其他(tā)身體(tǐ)伤害；（6）破坏美國(guó)、其盟國(guó)或伙伴的和平、安全、政治稳定或领土完整的活动；（7）為(wèi)规避任何美國(guó)制裁而进行的欺骗性或结构性交易或买卖，包括通过使用(yòng)数字货币或资产或使用(yòng)实物(wù)资产进行的交易；

2. 即将或正在担任俄罗斯联邦政府、参与上述第一项活动的主體(tǐ)、任何根据第14024号令而受到SDN制裁的主體(tǐ)的领导人、官员、高级执行官或董事会成员；

3. 俄罗斯联邦政府的政治分(fēn)支、机构或部门；

4. 因存在前述第1条或第2条情形而根据第14024号令受到SDN制裁的主體(tǐ)的配偶或成年子女；

5. 向前述第1条中的行為(wèi)或因第14024号令而受到SDN制裁的主體(tǐ)“实质性”地提供任何帮助，赞助，提供财務(wù)、物(wù)质或技术支持，或提供商(shāng)品或服務(wù)的主體(tǐ)；

6. 直接或间接由俄罗斯联邦政府或任何因第14024号令而受到SDN制裁的主體(tǐ)拥有(yǒu)或控制，或会直接或间接為(wèi)、意图為(wèi)或代表前述主體(tǐ)行事的主體(tǐ)；

7. 向受到SDN制裁的政府提供任何帮助，赞助，提供财務(wù)、物(wù)质或技术支持，或提供商(shāng)品或服務(wù)的俄罗斯公民(mín)、國(guó)民(mín)或根据俄罗斯法律设立的实體(tǐ)（包括境外分(fēn)支机构）；

8. 负责、共谋或直接或间接参与或试图参与切断或中断对欧洲、高加索或亚洲的天然气或能(néng)源供应的俄罗斯公民(mín)、國(guó)民(mín)或根据俄罗斯法律设立的实體(tǐ)（包括境外分(fēn)支机构）。

因此，本轮修订进一步加大了针对非美國(guó)金融机构的次级制裁打击力度。对于中國(guó)金融机构而言，除实施或促进任何涉及第14024号令制裁行业的重大交易外，如果实施或促进了任何涉及上述因第14024号令而受到SDN制裁的主體(tǐ)的重大交易，或提供任何涉及前述主體(tǐ)的服務(wù)，中國(guó)金融机构亦存在受到通汇账户或代理(lǐ)账户制裁或SDN制裁的风险。

（二）明确了可(kě)使非美國(guó)金融机构面临制裁风险的业務(wù)场景

基于前述对于“军事工业基础”的新(xīn)定义，新(xīn)版《指南》列举了4类可(kě)能(néng)使非美國(guó)金融机构面临制裁风险的业務(wù)场景：

1. 為(wèi)任何根据第14024号令而受到SDN制裁的主體(tǐ)维持账户、办理(lǐ)资金转账或提供其他(tā)金融服務(wù)（如处理(lǐ)付款、贸易融资、保险等）；

2. 為(wèi)支持俄罗斯军事工业基础的任何主體(tǐ)（包括在俄联邦的受制裁行业运营的主體(tǐ)），维持账户、办理(lǐ)资金转账或提供其他(tā)金融服務(wù)（如处理(lǐ)付款、贸易融资、保险等）；

3. 為(wèi)直接或间接将受控物(wù)项出售、供应或转让给俄罗斯进口商(shāng)或者将受控物(wù)项运往俄罗斯的公司提供便利；

4. 帮助公司或个人规避美國(guó)针对俄罗斯军事工业基础的制裁，包括：

（1）主动提出建立替代性或不透明的支付机制；

（2）更改或者删除支付字段中的客户名称或其他(tā)相关信息；

（3）混淆支付的真实目的或参与支付的各方；

（4）采取其他(tā)措施掩盖交易的最终目的以逃避制裁。

此外，OFAC在新(xīn)版《指南》中指出，对于已经建立了有(yǒu)效的、基于风险的合规體(tǐ)系的金融机构而言，其最大的风险点可(kě)能(néng)系其他(tā)有(yǒu)大量涉俄交易的金融机构与该行间的代理(lǐ)行关系。对此，新(xīn)版《指南》列举了3种存在高制裁风险的金融机构的情形：

1. 一家在与俄罗斯有(yǒu)密切贸易关系的司法管辖區(qū)设立的小(xiǎo)型银行，拥有(yǒu)大量的在进出口和微電(diàn)子行业继续与俄罗斯交易的客户。為(wèi)便于利用(yòng)当地货币开展对俄贸易，该银行与多(duō)家受SDN制裁的俄罗斯银行保持着一定的关系。此外，该银行利用(yòng)其外國(guó)代理(lǐ)行关系开展的活动中存在大量的涉及空壳公司的可(kě)疑行為(wèi)，该类活动多(duō)次涉及俄罗斯，且满足其他(tā)可(kě)疑行為(wèi)的通用(yòng)特征，例如，涉及高风险司法管辖區(qū)的、无明确商(shāng)业目的的電(diàn)汇交易。

2. 一家在与俄罗斯有(yǒu)密切贸易关系的司法管辖區(qū)设立的中型银行，据可(kě)信的媒體(tǐ)公开报道，在其他(tā)银行开始收紧俄罗斯业務(wù)的时期开始扩张涉俄业務(wù)，例如在俄罗斯开设新(xīn)的代表处、扩充俄语宣传材料和网站、在俄语媒體(tǐ)上宣传其能(néng)够為(wèi)俄罗斯企业提供的服務(wù)等。

3. 一家小(xiǎo)型银行经常通过其外國(guó)代理(lǐ)账户為(wèi)后续因第14024号令受到SDN制裁的客户开展交易，且该银行未能(néng)充分(fēn)回答(dá)代理(lǐ)行提出的关于其诸多(duō)客户后续受到SDN制裁的原因的问询。

因此，已经建立了有(yǒu)效的、基于风险的合规體(tǐ)系的金融机构在日常合规管理(lǐ)中，不仅需要关注自身参与涉俄业務(wù)的合规风险，还需要重点识别并评估在其银行开设代理(lǐ)账户的其他(tā)银行的涉俄制裁风险，以避免风险通过代理(lǐ)关系进行传导。

（三）重申基于自身风险建立制裁合规體(tǐ)系的重要性，强化风险识别和管控措施

新(xīn)版《指南》重申，不存在放之四海皆准的制裁合规體(tǐ)系，非美國(guó)金融机构开展制裁合规工作应当采取多(duō)种方法识别自身风险，基于自身风险等级采取与其风险等级相匹配的防控措施；还特别举例说明，对于位于持续与俄罗斯开展大量贸易的司法管辖區(qū)内的中小(xiǎo)型金融机构，其面临的涉俄军工交易制裁风险非常高。此外，OFAC也建议相关非美國(guó)金融机构将其合规资源分(fēn)配到风险更大的业務(wù)领域，包括但不限于更有(yǒu)可(kě)能(néng)被用(yòng)于促成涉俄罗斯军事工业基础的交易的产品、服務(wù)、业務(wù)条線(xiàn)和地点。

基于此，OFAC在新(xīn)版《指南》中列举了金融机构可(kě)采取的风险防控措施：

1. 对交易、客户、相对方和关联方开展基于制裁清单的筛查，以防止向因第14024号令而受SDN制裁的主體(tǐ)提供除食品、农业、医药、能(néng)源和電(diàn)信等被许可(kě)的交易之外的其他(tā)任何服務(wù)。

2. 审查客户群體(tǐ)，判断客户是否涉及俄罗斯受制裁行业或者与根据第14024号令被制裁的所有(yǒu)主體(tǐ)开展业務(wù)，以及是否有(yǒu)任何客户涉及向俄罗斯或者向高制裁规避风险的司法管辖區(qū)出售、供应或转让特定物(wù)项的情形。為(wèi)协助金融机构开展客户风险评级，OFAC还分(fēn)别提供了高风险客户与低风险客户的示例：

（1）高风险客户示例：于2022年3月在高风险的司法管辖區(qū)设立的微電(diàn)子出口商(shāng)，曾重复收到来自离岸金融中心的疑似空壳公司的國(guó)际電(diàn)汇。

（2）低风险客户示例：位于G7國(guó)家的、20年来一直為(wèi)该银行客户的基础家用(yòng)物(wù)品公司。该公司活动稳定，从未因可(kě)疑活动被标记，亦从未向俄罗斯出口商(shāng)品或接收来自俄罗斯的资金。

3. 基于客户风险等级，向客户传达合规预期，包括告知客户不得利用(yòng)自己的账户开展涉及“俄罗斯军事工业基础”的业務(wù)，向客户（特别是涉及进出口业務(wù)、制造或其他(tā)相关业務(wù)的客户）提供受控物(wù)项清单。

4. 基于客户风险等级，向目前已知的交易或出口特定物(wù)项的客户发送问卷，更好地了解交易对手。

5. 利用(yòng)公开信息和既往交易活动為(wèi)尽调提供信息，并对潜在的制裁与出口管制规避行為(wèi)主动开展调查。此外，金融机构还可(kě)以利用(yòng)美國(guó)及其全球代理(lǐ)银行、商(shāng)业服務(wù)提供者提供的信息或公共数据源的数据（如贸易和海关数据），以便展开尽调或主动调查。

6. 在合适的前提下，获得高风险客户的关于其未在特定行业内运营、未向俄罗斯销售受控物(wù)项、未以其他(tā)方式开展涉及俄罗斯军事工业基础的交易的证明文(wén)件。

7. 对未能(néng)提供前述证明文(wén)件的或涉及高风险活动的客户或交易对手采取适当的风险管控措施，包括限制账户、限制允许的活动类型、退出合作关系，以及将客户或对手方纳入内部的“不准入”或“不处理(lǐ)”观察名单。

8. 将与俄罗斯军事工业基础相关的风险纳入制裁风险评估和客户风险评级标准，并适当调整不同司法管辖區(qū)的风险评估情况。

9. 实施与特定物(wù)项有(yǒu)关的贸易融资强化管控措施，包括监督跟单贸易中的信息。

（四）明确非美元交易同样可(kě)能(néng)受到制裁

值得注意的是，根据第1152号FAQ，非美國(guó)金融机构涉俄罗斯军事工业基础交易的相关制裁规定适用(yòng)于任何货币，而不仅仅是美元交易。本轮修订一并更新(xīn)了该FAQ，新(xīn)增了非美國(guó)金融机构為(wèi)因第14024号令而受到SDN制裁的主體(tǐ)处理(lǐ)以非美元本币计价的重大交易的制裁情形。因此，如果非美國(guó)金融机构為(wèi)因第14024号令而受到SDN制裁的主體(tǐ)处理(lǐ)以非美元本币计价的重大交易，或代表向俄罗斯军事工业基础出口重要物(wù)项的客户处理(lǐ)以非美元本币计价的任何重大交易，该非美國(guó)金融机构均存在受到美國(guó)制裁的风险。

三、对中國(guó)企业与中國(guó)金融机构的合规建议

（一）重新(xīn)评估目前正在开展的涉俄项目的金融合规风险

考虑目前美西方针对俄罗斯制裁的层层加码，尤其是本轮《指南》修订的目的，一方面，筆(bǐ)者建议中國(guó)金融机构根据新(xīn)版《指南》中提出的合规要求，参考新(xīn)版《指南》中列明的可(kě)能(néng)存在高制裁风险的业務(wù)情形，重新(xīn)评估目前正在开展的涉俄项目的制裁合规风险，对于此前尽调不充足（尤其是未充分(fēn)尽调交易中各方主體(tǐ)）的项目重新(xīn)开展适当的尽职调查，以确保当前涉俄项目的合规性，并留存相关记录。另一方面，筆(bǐ)者建议中國(guó)企业对正在开展的涉俄业務(wù)的融资、付款、担保等涉金融机构的合规风险以及由此带来的商(shāng)业风险进行重新(xīn)评估，必要时可(kě)提前制定其他(tā)替代性方案。

（二）尽快开展新(xīn)一轮的制裁黑名单筛查，更新(xīn)客户风险评级

如前所述，本次修订中，在法律规定层面，最大的变化系对于“俄罗斯军事工业基础”的定义的调整，新(xīn)版《指南》将全部因第14024号令而受到SDN制裁的主體(tǐ)纳入交易限制范围。如果中國(guó)金融机构开展或促进任何涉及因第14024号令而受到SDN制裁的主體(tǐ)的重大交易，或提供涉及前述主體(tǐ)的任何服務(wù)，例如為(wèi)交易相对方系因第14024号令而受到SDN制裁的主體(tǐ)的重大交易提供融资贷款或担保服務(wù)，则中國(guó)金融机构存在违反第14114号令规定的风险。因此，建议中國(guó)金融机构尽快对现有(yǒu)客户、交易相对方（包括在该金融机构开设代理(lǐ)账户的其他(tā)金融机构）、客户交易中可(kě)能(néng)涉及的其他(tā)主體(tǐ)进行制裁黑名单筛查，如发现存在受SDN制裁的客户或其他(tā)关联方，中國(guó)金融机构应根据该主體(tǐ)的受制裁原因、所处行业、在交易中的角色、与该金融机构在本交易中的关系、过往交易记录等信息重新(xīn)评估交易风险，并同步更新(xīn)客户风险评级，必要时做好交易退出准备。同时，筆(bǐ)者也建议中國(guó)企业对其商(shāng)业伙伴以及交易所涉其他(tā)主體(tǐ)开展同步筛查，梳理(lǐ)相关材料，以便届时及时反馈银行的问询。

（三）评估当前制裁合规管理(lǐ)體(tǐ)系的有(yǒu)效性并酌情予以完善

如前所述，新(xīn)版《指南》中重点强调了金融机构制裁合规管理(lǐ)體(tǐ)系的重要性，并提供了多(duō)项合规管理(lǐ)措施，以供金融机构参考。无论是从完善自身合规體(tǐ)系的角度，还是从后期监管应对的角度考虑，筆(bǐ)者建议中國(guó)金融机构参考新(xīn)版《指南》中推荐的合规管理(lǐ)措施，从黑名单筛查、合规审查与风险评估、管理(lǐ)层支持、客户评级与合规管理(lǐ)、内部调查體(tǐ)系的完善程度、合规资源的充足性与分(fēn)配的合理(lǐ)性等方面评估目前的制裁合规管理(lǐ)體(tǐ)系是否完善，如存在薄弱环节，尽快采取相应的风险管理(lǐ)措施予以优化，例如调整尽调清单的颗粒度与准确性。必要时也可(kě)请外部专业机构协助评估与完善，确保金融机构当前的制裁合规管理(lǐ)體(tǐ)系与美國(guó)监管机关的最新(xīn)要求相匹配，也可(kě)管控由过度合规所导致的商(shāng)业风险。

[注] 

[1]、[2] 第14114号令第1条。